[关键词]个体承包；水土保持；“四荒”治理；黄河上中游
[摘要]对黄河上中游7省（区）“四荒”治理新老承包户的调查表明，“个体承包”的生命力依然十分强大，并呈多元化发展态势，开发性治理“四荒”的新“个体承包”户呈现出投资大、规模化开发的趋势，各地对“个体承包”治理“四荒”的管理已趋于完善；当前由于认识障碍等，政府部门及业务部门的管理主动性减弱，管理工作与政策落实到位差，“个体承包”发展势头有所减缓。发展对策是，强化政府行为和责任意识加强宣传、指导和管理服务，列专项资金予以扶持，规范操作行为，因地制宜进行推广。
[中图分类号]S157；F301.2 [文献标识码]C [文章编号] 1000-0941（2000）11-0004-02
改革开放以来，“个体承包”治理“四荒 ”绩效显著，不仅成为山区群众治理水土流失、改善生产和生存条件劳动致富的一种重要形式，而且成为深化农村经济改革的一个重要组成部分。随着西部大开发战略的全面实施，继续有效地推广“个体承包”治理“四荒”，已成为区域水土保持生态环境建设的一个重要内容。
1 “个体承包”治理“四荒”的发展特点
通过对黄河上中游地区7省（区）“四荒”治理新老承包户调查发现，“个体承包”治理“四荒”呈现出新的发展特点和趋势。从整体来看，东部地区比西部地区发展快，立地条件和经济条件的区域发展较好，政府重视的地区发展较好，人口密度在80~150人/km2的区域发展较好。具体来讲，有以下特点。
1.1 “个体承包”的生命力依然十分强大
十多年来，无论政府重视程度的高低、管理归属的变化、经济发展的冲击、治理难度的大小和治理效益的高低，老承包户依然十几年如一日进行着艰苦治理和开发，新承包户的治理开发也在不断发展，“个体承包”治理“四荒”表现出一种始终不渝、锲而不舍的顽强生命力。内蒙古准格尔旗年高八旬的陈元生，儿子为自治区教育厅副厅长，因舍不下十多年的治理成果，至今仍坚持独居穷山僻壤治理不止，承包面积由33hm2扩大到200km2。许多老承包户有的子承父业，继续治理不动摇，有的面对新的经济形势，制定了新的开发治理计划，有的还在不断扩大承包面积，提高治理成效。近几年，虽然治理难度不断加大、市场经济冲击激烈，“个体承包”的发展仍不间断。这些都说明了山区农民对土地的深厚感情、对国家户包政策的坚信不疑和对幸福生活的执着追求。他们从承包地的治理开发中得到了实惠，看到了希望，坚定了信心，并不因一时收益小或遇到困难挫折而灰心。实践证明，“个体承包”治理“四荒”在山区农村有着强大的生命力和广阔的发展前景。
1.2 “个体承包”呈多元化发展态势
区域“个体承包”治理“四荒”的形式已由单纯的户包发展为户包、租赁、股份合作、拍卖等多种形式并存，承包主体也由个体农户发展为农民、工人、干部、事业单位、祔团体企业等多种成分并存。据统计，黄河上中游地区通过户包、租赁、股份合作和拍卖四种形式，共出让“四荒”地使用权总面积达6.1万km2，其中拍卖面积1.5km2，承包面积3.6万km2，租赁面积0.9万km2，股份合作经营0.1万km2；参与农户135万户（其中购买使用权的农户约30万户），机关企事业单位1200多家，城镇居民数千户，已收回拍卖奖金2.4亿元。
1.3 “个体承包”的运作管理趋于完善
各地都 十分重视对“个体承包”治理“四荒”的管理，大多数地方都 明确了管理归属，成立了管理机构，制定了管理办法，规范了运作程序。在实践中总结、制定了与各级领导政绩、税收、计划生育、宅基地等挂钩的一系列行之有效、足以调动广大群众治理“四荒”积极性的忧惠政策，确定了“摸底清查，广泛宣传，界定范围，明确估价，公开拍卖，公平竞争，签订合同，中介公证政府盖章，造册建档”的运作程序，明确了拍卖资金“取之于‘四荒’，用之于‘四荒’”、“村有乡管”、“集中统管，专项使用”等管理原则和方式，不同程度地保护和促进了“个体承包”治理“四荒”的发展。
1.4 开发性治理“四荒”成为“个体承包”的主旋律
80年代初期率先承包治理“四荒”的70多个老承包户，有20%得益于“四荒”治理实现脱贫致富，治理开发年收入超过万元的占30%。90年代中期以后发展的新承包户，80%以上都尝到了治理开发“四荒”的甜头年收益均在万元以上，多者达数十万元。新承包户都 注重了开发性治理，注重了新的农业科学技术的引进，实施高产值农林副产品的开发利用。
1.5 新“个体承包”户呈现投资大、规模大的发展趋势
90年代中期以后的新承包户，承包面积多在数百亩以上，高的达数万亩，治理开发投入少则数万元，多则上百万，呈现出治理投资大、规模大的发展趋势，山水田林路综合治理程度高，注重了治理开发的经济效益，规模化开发、产业化经营的“现代农庄”模式已在农村经济发展中显露头角。如西安兴昌牧工商公司总经理刘世杰，1995年在延川县一次买断1000hm2土地的30年使用权，投资550万元，建水浇地40hm2、优质富士果园133hm2，退耕种草733hm2，形成了农牧商一体化、产供销一条龙的农业开发基地。
2 “个体承包”治理“四荒”发展中存在的问题
（1）“个体承包”势头有所减缓，呈“总体下降，局部略有发展”的趋势。80年代的承包者存留下来的不多，90年代参与承包者基体保存但占农户比例较小。“四荒”地治理投入多、难度大、效益低、见效慢和新的致富门路增多的现实状况，使农村劳动力投入“四荒”地治理开发的积极性减弱，80年代轰轰烈烈、千家万户争相承包治理千沟万壑的局面已很少见，只有在立地条件较好、政府比较重视、国家或省（区）水土保持重点治理区内还不时有新的“个体承包”治理“四荒”高潮出现。
（2）政府及业务部门的主动性呈降温局面。调查发现，90年代以来，体现政府领导重视“个体承包”治理“四荒”的行为越来越少，政府领导干部下乡检查、调研少了，“个体承包”中存在的许多问题得不到及时解决；各类形式的宣传、文件少了，群众对党的政策、政府的态度“吃不准，摸不透”，包或不包的思想难以定位；年度检查、经验交流会、表彰会少了，好的经验、技术、方法得不到及时推广。体现业务部门管理服务的各种形式的扶持、技术服务、规划指导、信息提供也少了，管理流于形式，缺乏主动性，使大多数个体承包户处于盲目治理、低层次开发和管单再生产的经营状态。
（3）管理工作松懈，政策落实到位差。许多地方存在买而不治、治而不力的占地盘现象，甚至有部分购荒者只顾眼前利益，借治理之名，行开荒之实，造成了新的水土流失。有些地方对拍卖资金管理不规范，损害了拍卖的的严肃性，影响了群众的积极性。许多地方只管拍卖收钱，不管规划服务，形成“政府为收钱而拍卖，群众为开荒而交钱”的不良局面，还有一些地方“一卖了之”，实难实现有效治理“四荒”的目的。在“四荒”范围的界定上，有的地方甚至发生将国有资产、林场混同拍卖现象，影响了“四荒”拍卖工作的正常、健康发展。国务院两次文件规定的归口管理职责不同，政策不连续、责任不明确、界限不清晰，原定政策无人去落实，使群众户包积极性减退。
（4）缺乏必要的专项扶持经费。各地均没有扶持“个体承包”的专项经费，业务部门没有积极性，对承包户难以进行必要的扶持，本该由国家或集体支付的水、电、路等基础设施的投入，而由承包户来承担，制约了“个体承包”治理“四荒”的发展。
3 发展对策
3.1 强化政府行为和责任意识
“四荒”地治理开发是国土整治的一项重要内容，不仅涉及到区域农业产业结构的调整，也事关农村经济的持续发展，若没有政府的协调组织与决策，就很难付诸实施。因此，各地政府要把“四荒”地的治理开发纳入重要议事日程，明确“个体承包”治理“四荒”的管理归属，积极推广与领导政绩挂钩、与业务部门成绩挂钩的成功经验，明确责任，责权结合，真正将党的政策落到实处。
3.2 加强宣传指导和管理服务
继续长期深入宣传发动，真正把政府的政策交到农民手中，使农民群众真正理解政策、掌握政策、积极响应政策，自觉地投身于“四荒”治理。各地对“四荒”治理的管理要明确主管部门不能谁都管其实谁也不管。管理要深入实际，帮助承包户解决问题，不能只是统计管理、形式管理、名义管理。要通过经验交流、表彰先进等形式来宣传党和政府的政策，体现政府重视的明确态度，给群众一个放心。
3.3 “个体承包”治理“四荒”的推广要因地制宜
黄河上中游地区各地自然条件和社经情况差异很大，实施“个体承包”治理“四荒”应因地制宜，分类指导。在人多地少地区和人少地多地区，均不宜全面推广“四荒”拍卖治理开发，仅可对条件较好地域进行适可拍卖关人多地少地区，人地矛盾比较突出，“四荒”面积相对较少，原有荒地植被也相对较好，大面积治理开发“四荒”易造成开荒，形成新的水土流失。在人少地多地区，立地条件相对恶劣，“四荒”面积大、治理难度也大，应首先组织农民搞好现有坡耕地的退耕还林还草工作和发展庭院经济、鼓励、引导农民将有限的投入用于基本农田建设、管理及农业科技的推广应用，提高农民收入水平，对大面积的“四荒”地以集体治理和封育为主。
3.4 政策扶持要到位，操作应规范
政策是政府的思想体现，扶持是否到位表明了政府支持力度的大小，操作是否规范直接影响着群众对政府的信任程度和参与的积极性。政策扶持到位主要是指政府的政策要随社会经济的发展和农民的思想变化而变，要制定在税收、计划生育、宅基地、贷款、资金扶持等方面真正对农民有吸引力、有促进性的优惠政策，连续执行，定期检查，落到实处。操作规范不仅是政府行为对社会的一种公开展现，同时也是群众的“四荒”治理行为得到社会公认的一种形式，因此各地在操作上要严格制定原则、规范操作程序、公开公平公正，禁止暗箱操作等不公平行为。对“四荒”承包资金的管理也要制定原则，严格监管，真正做到“取之于‘四荒’，用之于‘四荒’。
3.5 列专项扶持资金
随着西部大开发战略的实施，国家用于水土保持生态环境建设的投资越来越多，这些投资除用于必要的治理、示范外，还应列专项资金用于引导、扶持“个体承包”治理“四荒”。河南省三门峡市政府规定，市级财政每年从安排的支农资金中拿出30~50万元，采取以奖代补的形式支持“四荒”开发治理，各县（市、区）每 年也要拿出一定数量的资金支持“四荒”开发项目，从而使三门峡市“个体承包”治理“四荒”，成效显著，在全流域处于先进行列。各地政府应借鉴此经验，多方筹措资金，专项管理，用于扶持、支持“个体承包”治理“四荒”，这样才能真正调动群众放开手脚积极承包的积极性。