摘要：文章主要以当前的农田水利建设现状为出发点，针对存在的问题，从政治经济学角度看待农田水利建设问题的症结，运用定性分析和文献研究方法，思考在当前社会制度下，如何用制度、组织来保证农田水利建设，用经济手段来调动农田水利建设的相关利益方。
关键词：农田水利；渠道；法治
水利是农业的命脉，水事关乎民，水事大于天。新中国成立以来，我国水利建设取得了巨大的成就，江河防洪能力不断提升，农田水利设施不断完善，农村水利保障能力不断增强，为我国经济社会发展和社会主义现代化建设提供了重要的支撑和保障。但是，农田水利建设仍然存在很多的问题，与灌溉的需求不相适应。
根据水利水电研究院的研究报告，水利对粮食生产的贡献率在40%以上。目前，全国仍有不少耕地缺少基本灌溉条件，现有灌区普遍存在标准低、配套差、老化失修、效益衰减等问题。农田灌溉呈现“最后一公里”[]问题，基层水利服务体系薄弱，将会成为农业农村经济社会发展的突出制约因素。农田水利建设滞后影响国家粮食安全；农业用水资源利用率不高，制约现代农业建设；农村水利设施发展落后，管理体制机制不顺，制约水利的整体发展。
一、农田水利建设的意义和内涵
随着工业化和城镇化的深入发展，农业现代化的同步推进，我国水利面临的形势更趋严峻，迫切要求增强防灾减灾能力，强化水资源节约保护工作，扭转农业主要靠天吃饭的局面。必须进一步加快农村水利改革发展，把农田水利作为提高农业综合生产能力的决定性因素，摆在农业发展突出位置，把发展节水农业作为建设现代农业的重要内容，增强农田水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用。
加强农田水利建设，是确保国家粮食安全、促进农业稳定发展、农民持续增收的迫切需要；是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的迫切需要；也是转变发展方式、扩大内需，推动经济社会可持续发展的现实需要。国家要从战略和全局的高度，充分认识农田水利基本建设的重要性和紧迫性，把农田水利基本建设作为经济结构战略性调整的基础工程来抓。它是保障和改善民生的重大举措，是发展现代农业的重要方面。
农田水利建设是指为发展农业生产服务的水利事业。基本任务是通过水利工程技术措施，改变不利于农业生产发展的自然条件，为农业高产高效服务。农田水利建设就是通过兴修为农田服务的水利设施，包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等，建设旱涝保收、高产稳定的基本农田。
主要内容包括整修田间灌排渠系，平整土地，扩大田块，改良低产土壤，修筑道路和植树造林等。农田水利建设的基本任务，是通过兴修各种农田水利工程设施和采取其他各种措施，调节和改良农田水分状况和地区水利条件，使之满足农业生产发展的需要，促进农业的稳产高产。采取蓄水、引水、跨流域调水等措施调节水资源的时空分布，为充分利用水、土资源和发展农业创造良好条件；采取灌溉、排水等措施调节农田水分状况，满足农作物需水要求，改良低产土壤，提高农业生产水平。
二、我国农田水利建设的历史、现状及存在的问题
（一）我国农田水利建设的历史和现状
我国有悠久的农田水利建设的历史。早在夏商时期，人们就把土地规划成井田。井田即方块田，把土地按相等的面积作整齐划分，灌溉渠道布置在各块耕地之间。五代两宋时期建设了太湖圩田。明清时期建设了江汉平原的垸田及珠江三角洲的基围等。这些小型农田水利形式在以后得到继承和发展。至20世纪50年代初期，修建了许多近代灌溉工程，干支级渠道比较顺直整齐，但对田间渠系和田块没有及时进行建设和整修，田间工程配套不全。旱作灌区，土地不平整，大畦漫灌，水量浪费严重；水稻灌区串灌串排现象普遍存在，不仅影响合理灌溉、排水晒田，而且造成肥料流失、水量浪费。另一方面，田块面积小，形状不规则，与农业机械化生产很不适应。
（二）我国农田水利建设的现状和存在问题
我国的农田水利工程多数修建于上个世纪五六十年代，经过几十年的运行存在着老化失修的问题，特别是一些灌区的末级建筑，应该说这些年来，很多地方的农田水利都是在吃老本。据统计，大型灌区主要建筑物有40%左右需要维修，中小灌区大概有50%左右需要维修。据水利、农业部门有关资料，目前全国8.85 亿亩有效灌溉面积中，由于工程老化失修、设备报废等原因，实际灌溉面积只有7亿多亩，旱涝保收的仅6亿多亩，只占我国耕地总面积的1/3，全国小型农田水利工程的平均完好率仅为50%左右。据2006 年水利部门开展的百县农村水利情况调查，125个县477个万亩以上灌区，共有有效灌溉面积3100万亩，但实际灌溉面积只有2035万亩，有35%的面积灌不上水。直至2003年，中国19.5亿亩耕地中，还有11.1亿亩尚要靠天吃饭。过于粗放和陈旧的渠道系统让中国农村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，这个数字还要更低。水利部副部长鄂竟平也承认并正视中国农田水利工程长期“欠账”的问题。
2010年春我国西南地区的云南、贵州、四川、广西、重庆等省区市遭遇大范围持续干旱，大批农作物因旱受损甚至绝收，给当地农业生产造成巨大损失，也给农民生活带来了诸多实际困难。2010年盛夏，我国广东、广西、云贵、浙江、福建、陕西、河南、江淮流域和东北的大部分地区普降暴雨，造成众多村庄农田淹没，再现了1998年洪涝灾害那样的惨烈局面。旱涝两重天的迥异景象再一次凸显出我国农田水利设施建设严重滞后的被动局面。
2011年春季素有“千湖之省”之称的湖北竟然遭受了百年不遇的大旱，绝大部分塘堰、水库、河流、湖泊干涸，年久失修的农村水利设施无法发挥抗旱保苗的积极作用，导致农作物大面积减产甚至绝收，一些农作物也因为缺水而无法及时播种，作为农业大省的湖北，今年农业减产歉收已成定局。毋庸置疑，自然因素的确是导致我国农业旱涝灾害频发的重要原因。然而，农业灾害发生频率越来越快、破坏程度越来越大、影响范围越来越广，就说明了人为因素可能起到了更为关键的作用。痛定思痛，认真审视我国农田水利设施建设中存在的问题，并针对性地找到解决办法，显得异常必要和紧迫。
2011年初，中央发布一号文件规定，地方政府“土地出让金的10%将用于农田水利建设”。根据国土资源部数据，2010年全国土地出让金数额达2.7万亿元，即有2700亿元将于用农田水利投资。这已经比2010年全年的农田水利基本建设投资额高出1500多亿，但对于中国农田水利的常年欠账来说，仍远远不够。据中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田测算，对于中国目前农田水利欠账，即使每年投入能达到3000亿，也需要用10年以上，才能把整个农田水利体系建设起来。
财政部、水利部自2009年联合启动全国小型农田水利重点县建设，先后于2009年6月、2010年7月启动了两批共850个全国小型农田水利重点县建设，2011年又启动第三批400个重点县建设，至此，我国小型农田水利重点县总数达到1250个。重点县的人口、耕地面积、有效灌溉面积、粮食产量分别占全国的75%、78%、79%和86%，初步做到广覆盖。
开展小型农田水利重点县建设，有利于发挥工程整体效益，大幅度提升农业综合生产能力和抗灾减灾能力；有利于集中连片规模化建设，促进现代农业发展；有利于推进农田水利建设管理体制机制创新，为工程长久发挥效益提供保障；有利于调动政府、部门和农民群众的积极性，形成农田水利建设的强大合力。
截至2011年9月底，重点县共维修改造塘坝1.9万多处，更新改造引水堰闸6000多处，维修改造机电井10万多眼，配套改造小型泵站1万3千多座，新建雨水集蓄利用工程5万多处，整治渠道17.5万公里，新建及维修各类渠系建筑物49万处，发展管灌、喷灌、微灌等高效节水灌溉面积1100多万亩，新增、恢复有效灌溉面积1900万亩，改善灌溉面积2800万亩，新增粮食生产能力140多亿斤。
2011年4月2日召开的今冬明春农田水利基本建设和农业农村工作会强调抓好冬春农田水利基本建设，对于稳定明年农业生产、提高防灾减灾能力具有重要意义。要围绕提高防洪抗灾能力、供水保障能力、农业综合生产能力和水资源利用效率，大幅度增加资金投入，大力度创新体制机制，大范围动员社会力量，抓住时机大兴农田水利建设，努力巩固和发展农业农村好形势，为经济社会又好又快发展提供有力支撑。
面对极端天气频繁、成本上升加速、外部环境多变的严重困扰，农田水利基础脆弱、抗御自然灾害能力不强，制约农业稳定发展。同时，加强农田水利建设还面临着不少新情况新问题。由于农业比较效益不高，农村青壮年劳动力大量转移就业，组织动员农民投工投劳难度加大；农田水利工程施工、监理等力量不足问题凸显，出现质量隐患的风险加大；工程建后管理和维护机制不健全，过快老化损坏问题突出。
我国目前的农田水利建设和管理中出现了各种各样的问题，严重地影响了人民的正常生产和生活。主要表现如下：一是工程建设存在很大的盲目性、随意性，导致在工程技术、合理开发和社会经济效益等诸多方面不能互相兼顾；二是工程存在多头投资、缺乏系统的统筹规划，目前，国家把农业增效、农民增收的三农工作当作基础性的工作放在及其重要的地位，水利、农业、开发、财政、国土、交通、扶贫、农办等部门都通过相应渠道加大对三农的投入，从而形成了多头投资的格局，各相关部门都制定了规划，但各自为战，未形成系统的小型水利统筹规划；三是工程重复建设多、工程界面多、半拉子工程多以及工程纠纷多，造成了规划无序、施工无质、管理无度、科技含量低，存在很多工程隐患；四是工程规划存在重形象、轻效益，重政绩、轻需求现象；五是工程重建轻管的现象比较严重，由于政绩观念作怪，部分领导注重工程实施所带来的政绩，而忽视工程的建后管护，自然乃至人为破坏的现象比较严重，工程使用寿命大大缩短，影响到工程效益的充分发挥。
（三）我国农田水利建设今后的政策方向
国家明确指出，今冬明春农田水利基本建设，要重点抓好六个方面工作。一是抓好农田灌排设施建设，加快实施大中型灌区节水改造、灌排泵站更新改造，加强末级渠系改造、田间工程配套、重点涝区治理，强化“五小”水利工程建设。二是抓好抗旱水源工程建设和节水灌溉技术普及推广，建设一批规模化高效节水灌溉示范片区。三是抓好农村饮水安全工程建设，严格水源保护和水质监测。四是抓好水毁工程修复，对直接影响农业生产的工程设施要在今年冬季修复，对各类防洪设施要在明年汛前全面修复。五是抓好防洪薄弱环节建设，加快推进中小河流和大江大河重要支流治理、小型病险水库和病险水闸除险加固，加大山洪灾害防治力度。六是抓好水土流失综合治理，努力构建生态安全屏障。
三、我国农田水利建设的对策思考
（一）提高认识，落实国家的各项农田水利建设措施
农田水利是农业和农村现代化的前提和基础，没有防洪除涝基础设施的保障，就没有农业的增效、农民的增收和农村的稳定。农村水利现代化也是整个现代化建设的重要组成部分，应该保持与经济和社会同步发展，并适度超前。要紧紧围绕农业和农村经济发展要求，用先进技术和先进设备装备农村水利，用科学的方法和现代的观念指导农村水利，为实现农业和农村现代化提供基础性的支撑保障，加快传统农村水利向现代农村水利的转变，实现农村水利的新飞跃。当前，农村水利建设遇到了前所未有的困难和问题，但农村水利始终承担着支撑农村经济发展和社会稳定的重任，只要我们正视困难，多调查、多分析、多研究，并拿出切实的对策，就一定能够推进农村水利基本建设持续向前发展。
正是认识到农田水利建设的重要性，我们要将国家的各项农田水利建设措施落实到位，才能发挥它应有的作用。
（二）深挖渠道，明确和发挥农田水利建设各主体的作用
以经济为抓手，政策为导向，将相关组织和个人联系起来，共同推进农田水利建设。
构建财政渠道、市场渠道、其它渠道共同参与的筹资模式。在农田水利基础设施建设与管理中，财力是重要保证。过去投资渠道比较单一，大多依靠政府的财政投入，事实表明，仅仅靠政府财政远远不能为广大农村提供足够的农田水利基础设施。因此，需要构建“多渠道”筹资模式，解决目前的融资难题。一是财政渠道。主要包括：财政预算内渠道、财政预算外筹资渠道。二是市场渠道。主要做法有：利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券；成立旨在推动农田水利建设的专项发展基金，国家拿出一部分资金建立水利基金，来解决农田水利设施的历史欠账问题；还可以向金融机构融资，利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织投资农田水利基础设施；发行彩票渠道，可以在借鉴发达国家经验和我国具体实践基础上，通过发行农田水利基础设施建设和公共事业彩票的形式进行融资，解决当前投资不足问题。三是其它渠道。非政府组织筹资、境外筹资和个人筹资、企业家捐助等。
国家应根据农田水利的不同性质，建立起由中央、省、县乡、农民四位一体的农田水利基础设施供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的农田水利基础设施供给问题。比如，大型水利工程应由中央政府提供，在目前县乡财政比较困难的情况下，基本农田水利设施建设应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决；一些小型的农村社区内的基础设施项目，比如小型农田水利建设，因为可以使农民直接受益，并且投资不大，可以采取农民投入为主，政府适当补贴的方式来投资建设。
如果国家能给每个村庄拨一定的维修资金，以工代赈，让他们把自己村庄的贮水设施都修建好，估计农民们都会很高兴。假设每个农民一个月500元，一年下来6000元，600亿维修资金一年可提供1000万的就业岗位，既能让从事粮食生产的农民在农闲时不用再外出打工，也能够提高他们的收入，国家的粮食生产基础也有保障了。
从历史角度看，农民资源投入一直是农田水利建设的主要资金和劳务来源之一。农田水利基础设施的主要服务对象是村庄社区内的农民，他们是主要的受益群体，因此，农田水利建设要充分考虑如何调动起农民这个主体的积极性。引导民间资金进入农田水利基础设施建设领域，是增加投入、有效管理、提高效率的一项重要措施。
明确各个相关部门的职责，是农田水利建设和管理的必要保证。水利站是县级行政主管部门的派出机构，实行条块结合、双重领导，主要职能是负责本乡镇行政区域内水利工程的规划、建设和管理，防汛抗旱，灌溉排涝，水资源管理，协助做好水行政执法和规费收缴，圩区建设和国营机电排灌站的运行管理，新技术推广等等。乡镇水利站人员事业经费应纳入县级财政预算计划，并通过县级水行政主管部门再下拨到乡镇水利站。要实现事企分开，精简乡镇水利站事业编制人员。乡镇水利站要向制定规划、监督建设、经营管理转变，加大水利技术示范和推广力度，依靠科技进步提高农田水利建设和管理水平，尽快实现公益性服务与经营性服务相分离、综合性服务和专业性服务相结合、科技性服务和指导性服务相协调，努力提高服务水平和服务质量。
（三）以经济手段，重构农户合作机制
农田水利建设是需要集体行动的，分田到户后，的确与过去相比难以组织起大的农田水利建设。但并不是没有任何办法的，一方面，可以借鉴集体化时期动员农户合作建设农田水利的经验，重构农户合作机制。另一方面，还应考虑当地农村本身的特点，对于合作传统良好的农村社区，可以引入用水户协会等合作模式，政府适当补贴，帮助其自立发展，最终促使农户参与农田水利基础设施的建设，创造良好的基础设施投资、建设、应用和维护机制。这方面，山东费县产权制度改革、河南博爱县的股份合作制，以及江苏省响水县六套乡三新河用水者协会等案例，有效动员了农民参与农田水利设施投入的积极性，值得借鉴。而对于村庄分散现象严重，基本无法合作的村庄，则应该详细考察其分散化现象出现的原因，对症下药，帮助其解决村庄组织问题。
（四）制定规章制度，用法律为农田水利建设护航
教育农民，重新塑造社会基础仅仅只是从思想角度来解决问题。现代社会是法治社会，早日制定与农田水利设施建设与维护相关的法律。对于那些确实恶意破坏农田水利设施，损害广大农民利益的，必须要动用法律手段制裁。制定详细的堤坝保护规章制度，做到严格执行，依法办事。违法情节严重的，要严肃处理。以现代法治为公益事业保驾护航。
参考文献：
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