工程监理应承担哪些监理责任?
刘治栋 卢一凡
建设部建市函6号文关于组织开展工程监理调研的通知，将“工程监理应承担哪些监理责任及责任界定”列入调研课题之一，我们认为非常符合当前我国的工程监理实际。我公司根据省建设厅的通知及市建管办的布置，组织了总监研讨(调研)，研讨中，大家结合法律、法规、管理规定以及工程监理实践作了积极的发言。通过调研与研讨，进一步促使从事工程建设监理的人们学法、懂法、守法，做一个明白人，提高防范监理责任的认识，增强规避风险的能力。
一、工程监理应承担哪些监理责任
GB50319—2000《建设工程监理规范》对建设工程监理工作的主要内容概括为“协助建设单位进行工程项目可行性研究，优选设计方案，设计单位和施工单位、审查设计文件，控制工程质量造价和工期，监督、管理建设工程合同的履行，以及协调建设单位与工程建设有关各方的工作关系等”。以上主要工作内容可以看出质量管理条例中规定的各主体质量责任和义务中都体现了监理与建设单位，勘察设计单位、施工单位三大主体之间有着直接、广泛和深刻的联系。GF-2000-0202《建设工程委托监理合同》的标准条件中对监理人的义务、权利、责任作出了规范的条款。综观这些规定，工程监理在建设工程中承担的责任从性质上划分为故意行为责任，不作为责任，作为不当责任和不承担责任四种，从责任的过程可分为市场行为责任和监理工作过程责任，从责任的后果可分为法律责任，合同责任和一般工作责任。由于责任是与权利、义务和委托监理范围相对应，因此又有单位责任，和个人责任，从责任定位可分成直接责任，间接责任及连带责任。最关键的责任划分，还应该从其性质上入手。
所谓故意行为责任，即主观意识及行为上不履行与责任对应的义务而承担其产生的后果。
所谓不作为责任，即通常所说的失职责任。质量管理条例第五章第三十六条指出“工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监督，并对施工质量承担监理责任”。GF—2000—0202《建设工程委托
监理合同》标准条件第五条指出：“监理人在履行本合同的义务期间，应认真、勤奋地工作，为委托人提供与其水平相适应的咨询意见，公正维护各方面的合法权益。”很显然，由于工程建设监理实施的是社会化、专业化的智能服务，若监理单位的管理水平低和对服务工程的资源配置不力，以总监为代表的监理机构的执业综合素质差，就难以规避不作为的责任。这种责任也是责任按性质划分的最突出一类。
作为不当责任，即通常所说的过失责任。这类责任主要发生在从事项目监理工程的监理工程师身上，与不作为责任不同的是，监理工作者有时在勤奋工作状态下也会发生作为不当的责任。例如监理工程师发出错误的指令造成工程质量降低，工期拖延，费用增加引起索赔。
又例如监理工程师在向业主服务过程中的错误判断，造成自己或业主的决策失误等。
所谓不承担责任，即免责问题。不承担责任包含二个方面，一是合同免责，一是社会责任免责。
二、对责任的界定
首先，责任与权力、义务对应，责任与监理人所处位置关系密切，有的总监认为当前在监理工作实践中我们监理工作者既是运动员，又是裁判员，遇到素质差的施工队伍，还是教练员，怎么界定工程监理的责任大小？
其次，我国现行的工程监理主要在于施工阶段，责任的发生也在这一阶段。工程监理的效果及责任不仅取决于监理人自身的素质与能力，还涉及其它主体的素质与行为，工程建设环境，承包人的施工管理、技术装备、资源配置、建筑工程所采用的工艺以及业主实际委托给监理的工作内容等等。怎么界定工程监理责任的大小?
还有工程监理工作通常所指三控制一管理一协调，其对象就是服务载体工程质量，当前监理人除了自身应遵守的市场行为规定外，又与其他主体市场行为有着连带关系，怎么界定监理的责任的大小?
安全问题：一般指二个方面，即与工程质量相关的建筑工程结构安全与施工过程相关的安全施工。质量管理条例的有关规定涉及到了与建筑工程质量与质量相关的结构安全，并没有界定安全施工过程中的工程监理应承担的责任，以及承担多大责任?
因此，对工程监理责任的界定是一个十分复杂问题，从理论上弄清，从法规及管理规定上界定，可以说是一个系统工程，结合我国国情对工程监理责任大致可以这样界定。第一，对故意行为性质的责任，依据其责任后果，承担法律刑事责任、法律经济责任，责任的定位可能是直接责任也可能是间接责任，其责任的大小以法律为准绳，以合同为基础，以事实为依据来判定。
第二，对不作为性质的责任，依据其责任后果，可能承担刑事法律责任和经济法律责任，或者行政处罚，这类责任主要体现在监理人的间接责任或者连带责任。
第三，对作为不当责任，监理人因为不对建筑工程产品的形成直接操作，依据其服务性质，主要承担经济法律责任，这里特别需指出的，监理人员经常提到对施工队伍严格监理、热情帮助，有关监理的基本理论与相关法规已讲得很透，因此工程监理可以像运动员兼裁判
员，但千万不能盲目充当“教练员”。
上述三类性质的责任包含了监理人的市场行为职责和监理工作职责。《建设工程监理规范》是行业的一本管理与技术相结合的规范，对监理人的职责及与职责相关的工作都作出了具体规范的要求。
三、关于工程监理的免责问题
工程监理是我国建筑业和基本建设管理体制改革的一项重要内容。我国从1988年起参照国际建设工程咨询服务、工程项目管理惯例、结合我国的特点开始推行建设工程监理制度，在这种制度下诞生的监理单位属于建设领域的服务行业。国际上的这类服务业对象可以是建
设单位，也可以是建筑企业，但同一机构不得在同一项目上为双方服务，其存在须以客户的充分信赖为基础，因此，除了具备必要的业务条件，还必具备高尚的职业道德。因此它受聘于业主，同时受制于行业自律。我国的工程监理受聘于业主，为业主提供服务，同时受政府
建设行政主管部门监督管理。工程监理受聘于业主，有委托权力、义务与责任，这种责任并不是无限责任。
我国工程监理的工作内容按法规的规定可简称为三控制一管理一协调，现实的工程监理除上述内容外，监理的工程只要其他主体有市场不规范行为，出现施工安全问题时，很自然要查监理人干什么去了?至少也是监督不力。现在工程监理不仅是三控制一管理一协调，还
要管市场、管施工安全，因此总监们急呼，谁委托了我们的权力?监理人的责任与权力失衡现象的提出，并不是监理人要这份权力，而是要求责权对等，不属于权力范围内的责任事件，应给予工程监理的免责，现举二点说明：
第一，业主是否遵守工程开工前的基本建设手续，业主不会在委托工程监理合同中委托监理人来监督他，国家的法令法规规定的是业主的责任和政府主管部门的监督责任。工程监理在受聘于业主后，应该为业主当好参谋，也是执行合同的义务，只要工程监理没有在规避
工程开工的前手续问题上的瞎参谋，工程监理就应该免责。
第二，关于施工安全问题，总监们研讨中，讲到控制承包商的工程施工质量我们心中有底，控制承包商的施工安全，我们防不胜防。例××工地塔吊倒塌事故：施工单位安装前，监理机构书面通知施工方(并抄送业主)要求及时向市技术监督局特种设备科申请报装报验。经申请同意后施工方组织塔吊生产厂家、施工单位的技术员、安全员到场监控下将塔吊安装基本到位。使用前监理机构又先后三次以监理通知，例会纪要要求施工方必须经市技术监督局特种设备科检验并核发准用证后才能使用，否则造成的一切后果自负。然而在2001年11
月6日中午，参建各方均已下班的午餐时刻，施工方在事先未通知业主、监理的情况下，自行将塔吊升节，由于出现突然断电及操作人员处置不当，造成塔吊倒塌事故。事故调查中对监理机构的监理日志、监理通知，例会纪要等原始资料进行了检查，认为监理工作严格认真，使调查组在认定监理方应负的责任时感到为难。经过对监理的说服工作，希望监理也承担一定责任，为了顾全大局监理机构不得已承认了。如果有关管理规定具体些，就可能出现免责的情况，就不会出现这样的结论。
工程监理提出免责问题，并不是推卸责任，试问，我国已加入WTO，今后外国工程咨询公司进入后，虽然他们也应遵守我国的法律法规，我国的法律法规涉及到了上述事例吗?按照世贸组织的原则，如果不凭法律、法规依据界定责任，所引起的只能是纠纷，因此研讨工程监理的免责问题也是中国加入世贸组织和规范市场管理的要求。