投标保证金是为了维护招标投标关系、保证招标投标活动顺利进行而设，由投标人交付给招标人，以此对投标人的投标行为产生约束作用，从性质上看属于民法中的一种担保行为。
因此，投标保证金是否应当退还，是投标人与招标人之间根据约定产生的民事法律关系，如果产生纠纷，应通过民事途径予以主张和救济，行政机关不应也无权对此作出处理。
01、投标保证金是否退还是招标人的权利
投标保证金是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的投标责任担保，其实质是为了维护招标投标关系、保证招标投标活动顺利进行而设，由投标人交付给招标人，以此对投标人的投标行为产生约束作用，从性质上看属于民法中的一种担保行为。因此投标保证金是否退还属招标人的权利，行政监督部门无权干涉。
02、投标人与行政监督部门、招标人签署的诚信承诺书不构成投标人与行政监督部门的行政协议
诚信承诺书本质上是针对招标人在招标文件中关于诚信投标要约的承诺，投标保证金是对承诺的担保。行政监督部门相当于是一个见证人。投标人与行政监督部门、招标人签署的诚信承诺书不构成投标人与行政监督部门的行政协议。理由如下：
行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
作为一份行政协议，在内容上必须具有行政法上的权利和义务，即行政协议中必须要对行政机关的权利义务作出规定。而本案所涉诚信投标承诺书仅有投标人的单方承诺，该单方承诺没有关于行政监管部门的权利义务内容，因此不构成行政协议。
03、投诉处理应遵循“不告不理”和“法无授权不可为”原则
投诉处理是依申请的行政行为，因此应当遵循“不告不理”原则。本案中，投诉人投诉的是南通四建存在造假行为，投诉请求也只是取消南通四建的中标候选人资格。因此是否退还投标保证金与投诉无关，监管部门不能超范围作出投诉处理决定。
投标保证金是否退还是民事行为，根据相关的法律法规，属招标人的权利。根据“法无授权不可为”原则，行政监督部门无权决定投标保证金不予退还。
综上所述，行政监督部门在处理投诉时作出的投标保证金不予退还决定违法。
行政监督部门在处理投诉时，应当严格按照法定职责和程序，在规定时间内依据投诉内容和投诉请求针对性的作出投诉处理意见，不可任意扩大投诉处理范围。