摘 要：开展农村生活污水治理，是巩固和推进中国社会主义新农村建设的内在要求，是落实节能减排要求的重要举措，也是改善水源地环境的有效途径。尽管当前农村生活污水治理存在种种困难，但世行宁波农村生活污水处理项目的实施与运行提供了良好的经验，为进一步加强农村生活污水治理，改善农村人居环境提供了可资借鉴的途径。
关键词：农村生活污水；治理；制约因素
农村生活污水处理是改善民生的重要内容，是落实节能减排要求的重要举措，也是改善水源地环境的有效途径。各级政府纷纷从不同层面出台相关支持政策，大力推进农村生活污水治理工作。作为沿海经济发达城市，宁波已经具备“工业反哺农业、城市支持农村”的条件（2008年人均GDP已超1万美元）。为推进农村生活污水治理，优化农村人居环境，建设“幸福美丽新家园”，宁波市委、市政府按照落实科学发展观的要求，投入大量的人力、物力、财力，相继推出农村生活污水治理“三大工程”（即“百村示范千村整治”工程、811环境保护新三年行动以及世行宁波生活污水处理项目），其中，世行贷款宁波新农村建设示范项目的子项目――宁波市农村生活污水处理项目（以下简称世行宁波农村生活污水处理项目）的精心策划、组织实施和管理为后续农村生活污水治理提供了可资借鉴的途径和经验。本文在剖析当前农村生活污水治理难的主客观因素的基础上，结合世行宁波农村生活污水处理项目的经验，提出进一步加强农村生活污水治理，改善农村人居环境，促进城乡一体化发展的政策建议。
一、农村生活污水治理难的主客观因素分析
1．居住相对分散，基础设施薄弱，污水处理率低下。农村家庭生活污水包括生活洗涤污水、厨房污水、厕所污水以及一些养殖业污水、家庭作坊农产品加工所产生的污水等。由于农村村镇人口较少，分布广泛且分散，加上缺乏系统规划、工程设计不合理及农村集体经济薄弱等原因，绝大多数村庄没有完善的污水管网，且缺乏配套的污水处理设施，排放的污水大部分未经处理就直接排入附近河道。部分村镇已建的农村污水处理工程由于管网不够完善，收集范围小，户接入面窄，导致污水收集率低。
2．农村生活污水浓度低，变化大，给生活污水的收集和集中处理带来难度。大部分农村生活污水的性质相差不大，水中基本上不含有重金属和有毒有害物质（但随着人们生活水平的提高，部分生活污水中可能含有重金属和有毒有害物质），含一定量的氮、磷，水质波动大。其排放量和农村居民生活规律相近，早晚比白天大，夜间排水量小，甚至可能断流，水量变化明显，污水排放呈不连续状态，具有变化幅度大的特点。部分水源地处于边远山区，地形条件复杂、施工难度较大、污水不易集中收集。
3．村民环保意识薄弱，影响污水处理工程顺利开展。长期以来，农村生活污水的处理没有受到应有的重视，生活污水直排已成习惯，根本无生活污水处理的环保意识。因此，在部分农村地区，生活污水处理工程在实施过程中，得不到村民的理解和支持，导致政策执行受阻，拖滞工程建设周期，尤其体现在接户问题方面。
4．房屋建造缺乏标准，改厕工程不彻底导致污水渗透率高。目前，在中国农村住房建造尚未统一规划，且缺乏相应的质量标准和要求，从而带来公共基础设施与个体农房难以对接现象。如由于改厕工程不彻底，绝大多数农户化粪池没有按照标准建设，三格式化粪池比例很低，且基本没做防渗处理，化粪池渗滤液直接渗入地下（化粪池建造标准低，大多数化粪池都为无底化粪池），导致潜水污染较严重，为污水收集带来极大困难。考虑到土质的高渗透率，污水很快渗透并污染地下水，因此，要提高生活污水治理效果，防止地下水质恶化，必须废弃无底化粪池，这对老房子或已建成的新房但空留余地不大的户主来说，重新改建化粪池很难接受。
5．地方政府财力有限，建设资金筹集困难，尚未形成多元化的投入机制。从目前农村生活污水治理工程的资金投入来看，仍以各级政府财政支持为主，民营资本很少介入。在实际项目实施过程中发现，由于大部分农村的道路已水泥固化，所以在建造污水收集系统时就需要进行路面切割，工程造价将因此增加。同时，一些水质敏感村位居在坚硬的基岩上，建造时的挖方工作会比在平原地区更昂贵，而这些地方经济发展有限，地方财政相当薄弱，因此，可能会出现上级部门资金投入不足，基层配套资金不到位现象，导致工程建设无法完整实施，达不到设计标准，工程设施简陋、管网不全、污水收集和处理率较低。
6．多头管理，职责不明确，造成后续管理出现空位。目前涉及农村生活污水处理的部门包括农办、环保、水办等，治理资金分散，多头管理问题严重，导致管理权限交叉，职责不明。工程设计、施工、验收整个环节缺乏专门的管理部门和系统的管理程序，工程运行维护和管理出现空位。调研中发现，大部分村庄对生活污水处理设施如何进行后续的管理、运行、维护存在困惑。一是管理责任人不明确。大部分村庄没有明确管理责任人，即使明确了，管理人员的工资又无从可出，因此更多的是村干部兼管。但村干部不懂技术，一旦处理设施出现问题，无法解决。二是后续运行、维护资金到不了位。包括有动力设计的净化池运行电费、设备、管道维修费用等等，采用人工绿地治理模式的生态绿地一般也需要两年更换一次，这些费用在预算时没有考虑，也无来源，导致后续运行、维护资金落实困难。
二、世行宁波农村生活污水处理项目的经验
为了缩小城乡收入差距，中共中央实施了以新农村发展（NCD）为特色的国家战略。旨在通过以人为本，建设资源节约型、环境友好型社会来减少城乡发展不平衡，促进共同发展和农村经济增长。在这一背景下，世行专家团经过实地考察、调查取证，确定宁波市为世界银行首次在中国实施的农村污水处理项目的试点区域。世行宁波农村生活污水处理项目总投资约6 000万美元，其中世行贷款资金和宁波市本级配套资金各2 000万美元，其余为县级配套资金。计划在2015年前分六批在所属县（市）区范围内选择约150个村开展生活污水治理，项目建设内容包括农户室内污水管道出户系统改造、配套建设污水收集系统、污水、污泥处理设备和构（建）筑物；辅助生产设施及公用工程等。
为确保项目的顺利实施，宁波市农办成立“宁波市农村生活污水处理项目办公室”，由专人负责项目的运行，同时结合《宁波新农村发展项目综合可行性研究报告》，编制了《宁波市农村生活污水处理规划》、《世行贷款宁波农村生活污水处理项目财务管理办法》、《世行贷款宁波农村污水处理项目承诺书》、《世行贷款农村生活污水处理项目采购管理手册》等相关文件，用以指导项目开展前、中、后期的管理工作。截至2011年12月底，世行宁波农村生活污水处理项目第一批示范村庄建设工程已经全部完成通过验收，并已投入运行；第二批示范村庄污水处理项目已进入设备招标阶段；第三批示范村庄也已确定处于项目实施方案制定阶段。第一批示范村庄建设项目的实施与运行取得了显著成效，也为后续项目的开展积累了丰富的经验。
1．科学设计，统筹安排，制度先行，动态管理。首先，要重视实地考察、取样分析、广泛收集资料和充分征求各方意见，只有在充分掌握现状的基础上制定出的可行性研究报告、总体规划和实施方案才能做到有的放矢；其次，要注重于各类专项规划（如宁波农村生活污水治理的“百千工程”、“811环境整治活动”等）有机衔接，充分考虑城乡统筹发展布局、经济发展状况、环境功能区划、环境容量和人口分布等因素，科学规划并统筹安排农村生活污水处理工作；再次，实行统一规划，分步建设，近期和远期相结合。先行实施环境敏感和污染严重的区域，突出饮用水源和生态环境保护，改善水生态环境；最后，鉴于项目实施的复杂性、多变性，突发事件常有发生，需要实时监控，动态管理。
2．加大宣传力度，获取民众支持。农村生活污水处理是一项涉及面广、工作量大的系统工程，也是一项社会效益和生态效益十分显著的民心工程，需要政府的积极引导、大力推动，更需要需要得到公众强有力的理解和支持，因此，相关部门以及村镇领导干部应根据农村居民的不同特点，开展有针对性的宣传教育活动，使民众了解并自觉地参与到生活污水治理行动中中来。提高普通百姓对治理生活污水重要性的认识，变“要我治”为“我要治”。同时，向农户发放农村生活污水处理宣传册，教育培训村民树立良好的卫生意识和健康的生活习惯，不要将无污染或很低污染的水体大量排入污水系统，以免微生物得不到足够的养分而降低处理效果。充分发挥农民群众在农村环境保护中的主人翁作用，积极参与并对农村分散型污水处理设施的运行进行监督。从世行项目第一批实施效果来看，村民环保意识有了进一步加强，对生活污水治理的益处也有了更深刻的了解，部分村民从刚开始时对工程施工的绝对抵制逐步转向不反对也不支持直到乐于享受清洁用水的好处。
3．因地制宜，综合考虑，选择经济实用的农村生活污水处理模式。根据不同区域地形地貌、土壤、植被等环境背景条件，充分考虑不同流域及流域内部不同部位的环境容量和自净化能力，选择工艺效果稳定，处理效果好，维护管理简单，运行费用低廉的农村生活污水多元化处理模式。正如前文已经提及的，世行宁波农村生活污水治理项目试点均选择在环境敏感区，因此基本采用分散式处理模式。为使有限的经费发挥最大化效用，世行项目在示范点现场调研的基础上，设计了五种方案，并对五种处理方案的最低成本分析进行详细的分析。
由于在目前农村生活污水治理项目试点工程中，资本性投资支出（CAPEX）通常不须村集体经济支出，但设施的营运成本将计划由村集体承担。因此，在方案选择时，运行成本也是非常重要的考虑因素。
4．关注细节、全程监控，示范工程带动作用逐渐显现。项目实施前期的精心策划为项目开展奠定了坚实的基础，但施工期间的问题处理也同样重要。一是要关注施工期间的环境污染问题。项目施工期有噪声、粉尘、建筑垃圾及施工人员生活污水产生；有些施工处，灰水没有被收集，并直接随地排放。在重力的作用下，灰水漫流街道，可能会引来蚊子苍蝇等问题；同时施工会造成一定的水土流失；另外，项目污水处理设备运行时有噪声产生。二是工程施工监管问题。工程施工方案虽然有专业设计，但土建施工多由村里自行建设，缺乏技术人员指导，施工随意性较大。部分乡镇、街道对农村生活污水处理工作的重视不够，没有专人监管，施工质量难以保障。而世行宁波生活污水治理项目在建设前期、中期以及后期“关注细节、全程监控”工作流程给后续的工程实施树立了标杆。
三、政策建议
从美国、日本农村生活污水治理的实践来看，经过半世纪甚至上百年的探索，污水治理具备了成熟的技术，制定了相应的技术标准，其管理和服务体系也较为完善。从他们成功经验可以看出，要建立一套较为完善的法律法规体系、技术标准体系以及管理和服务体系，需要几十年的时间。而中国在农村生活污水治理方面目前仅仅是示范阶段，因此普及推广还需要较长一段时间。为此，针对当前农村生活污水治理难的瓶颈问题，借鉴美国、日本等发达国家治污实践以及世行宁波农村生活污水处理项目实施积累经验，提出如下建议：
1．建立技术标准，规范市场行为。从生活污水治理系统的制造、安装、维护、清理、检查等多方面建立完善的技术标准体系，如日本的《净化槽法》、《建筑基准法》等。而且应首先建立国家的农村生活污水治理技术标准，该标准是最低的标准，不同地方政府可以根据实际情况，制定适合该地区的技术标准。
2．创新管理机制，探索建立第三方负责的专业化服务体系。面对数量巨大的农村生活污水处理系统，由地方政府负责日常维护、清理、检查等工作，成本较大。较好的方式是将其承包给专业服务公司，如日本所形成的专业服务体系，并可将专业服务公司分为两类：一类只负责日常维护、清理；另一类负责定期检查。这样对日常维护工作的评估更为客观。地方政府提供专业培训，并对专业人员和服务公司进行资质认证。
3．加强国际合作，学习先进的管理经验。国际上有关农村生活污水治理的先进的技术和管理理念给中国现阶段污水治理提供了宝贵的经验。目前在实施中的浙江省宁波市“世行贷款农村生活污水治理项目”和已经完工并已投入运行的江苏省兴化市戴南镇赵家村和董北村的“中日合作农村污水治理项目”示范效应显著，因此，探索多种形式的国际合作形式，有助于提升农村生活污水治理的成效。
4．加强融资渠道建设，多方筹集资金。农村生活污水处理具有较强的公益性，而且需要一定规模的资金投入，大多数地区的乡镇财政难以承受建设及运行费用。从产业经济学角度分析农村地区所采用的分散型污水处理由于规模小的特点也难以市场化，对企业及社会资金缺少吸引力，急需相关的政策支持。农村污水处理设施建设资金来源可以由国家和地方财政依据一定比例共同承担，采取发行国家和地方债券的形式筹措资金。对农村污水处理设置专项基金以用于设施的建设及运行，国家和各级地方政府可以出台税收、征地等一系列支持政策鼓励企业和社会资金的投入。同时，加强资金的监管，提高资金的使用率。严格按照国家有关财经纪律，从项目资金的管理、使用、结算等环节加强监督管理，保证资金运行安全和使用效率。
5．健全法规，明确责任。通过法律法规的形式，明确各管理主体的强制性责任，才能确保农村生活污水治理的长效运行。如日本的《净化槽法》规定了使用者的强制性责任，确保了净化槽的维护、清理和定期检查的实施。回顾当前国内生活污水治理中存在的诸多问题，立法的缺位是一个重要的原因。因此，提议交由全国人民代表大会修订增加《中华人民共和国水污染防治法》中关于农村生活污水防治的内容，抓紧起草与农村生活污水污染防治相关的法规、条例，各地区可以先行制定地方性农村生活污水污染防治的法规、规章；根据城乡规划和《全国农村环境污染防治规划纲要》（2011―2020年）等，编制农村分散型污水处理设施建设规划。
参考文献：
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