试谈铁路深化运输煤炭改革的建议
论文摘要:根据已进行的运输改革方案分析,铁路运输管理更加趋于集中。主要体现了铁路运输整体观念和铁路运输一盘棋的布局思路,提高了铁路运输管理的集约化程度。带来的新问题是行业垄断管理的进一步加剧,这个问题需要进一步观察。在铁路实施大规模建设缓解运能压力的大背景下,对铁路运输体制改革提出如下建议。
铁路运输是生产力。我国运输市场供需情况决定了铁路运输是一种稀缺的垄断资源。根本解决煤炭运输瓶颈,还是要靠大能力煤运通道的建设。有关煤炭运输专家称,让煤炭企业资本加入铁路建设,或许是煤炭与铁路双赢的一个选择。由于铁路的公益性和垄断性双层特点,同时又要面对竞争的走向市场,改革和利益的协调将十分艰难。铁路运输还要应对春运、假期、学生和民工流、农资运输等高潮,有限的运输资源在日常经济中的地位更显重要。
1 煤炭运输改革
煤炭运输检验着铁路的运力。煤运比重一直位居铁路货物运输之首,然而铁路煤炭运输缺口也一直居高不下。为避免和客运高峰叠加,铁路部门常需组织煤炭运输应急行动,全国铁路抢运煤炭大会战多次刷新煤炭运输的历史最高纪录。但有识之士指出,要打破运力瓶颈,根治运输之乱,不能依靠单个部门力量,必须进行一场联合上下游部门的运输改革。仅仅靠铁路部门恐怕难以奏效。要从根本上打破运力瓶颈,消灭倒卖车皮等现象,关键还是扩大铁路建设的投资规模。据国家发展和改革委员会预测,2007年全国煤炭需求25亿t左右。全国现有煤矿核定产能生产能力23.5亿t/a,在建矿井规模8亿t/a左右,将在未来几年内陆续投产。
根本解决煤炭运输瓶颈,还是要靠大能力煤运通道的建设。有关煤炭运输专家称,让煤炭企业资本加入铁路建设,或许是煤炭与铁路双赢的一个选择。我国的煤炭资源主要集中在内蒙、山西和新疆,然而铁路干线比较少;东部地区铁路网密集,但煤炭资源紧缺。中西部地区修建铁路,往往意味着较高的成本和较低的收益。而很多煤炭企业都有长短不一的自营铁路,自营铁路的赢利甚至不低于煤炭主业。何不让煤炭企业自建铁路进行融资呢?深度分析,铁路改革就是我国经济体制改革的缩影。改革已经进入深水区,产权配属和利益格局的重大调整在所难免。问题的复杂性在于,铁路产业已经形成了强大的利益集团。这些利益集团既是有望进行铁路改革的初级行动者,又是必须进行改革的对象。也就是说改革者竟然是被改革者,被改革者也是改革者。因此,这场改革考验的不仅仅是智慧,还有自我革新的勇气。这种深层次问题的解决,成为改革成败的关键。
2 从煤炭运输角度分析当前铁路运输存在的问题
结合煤炭铁路运输的实际和特点,当前的铁路运输实际与需求之间,或多或少还存在以下差距及矛盾:
第一,从运输计划上,当前煤炭运输普遍存在着大运力小计划的矛盾这样虽然对于保证重点用户的需求有一定的帮助,但是阻碍了铁路运输市场化的进程。从宏观上考察,统计结果能够直接体现这种差距的客观存在。从微观上考察,存在着大运力小计划以及小运力大计划之间的矛盾。有些实际运力增长而运输计划就是保持不变,有些煤炭企业几年来产量几乎翻番,但运输计划依旧。近年来,铁路运输计划调整幅度尚不能与供需关系形势发展相适应,制约经济发展对运输增长的合理需求,导致运输企业垄断市场化观念日益加深。
第二,铁路运输改革还是滞后于经济体制改革进程特别是合同与计划并列,部分运输环节将铁路计划作为牟利的一种手段,不能体现市场经济运作的内在要求和规律。铁路运输企业是提供劳务获取用户给予的合理报酬,应该体现市场原则和合同约束性观点。由于现阶段计划与合同并列,合同与计划谁是第一性的问题,依靠铁路自身无法完全摆正。在实际运输过程中,就出现合同兑现不均衡的问题。正确的车流组织应该体现供需关系,是车流服从货流。但是实际运输过程中,却存在着货流服从车流的问题。
第三,实行双重标准一些铁路企业在合同不能履行,对煤炭供需双方造成的影响时,采取回避的办法。无法改变的现实导致供需双方多年来逆来顺受,甚至对于运输问题造成的合同难以兑现,都顺理成章地接受,这表明铁路垄断运输的影响已经到了根深蒂固的地步。在相同性质运输的利益关系调整过程中,铁路企业往往对己不究,而对用户十分严格,违约的永远是用户,制度仅是针对用户的一种手段。许多时间里运输安排缺乏相对均衡性,或车流低于正常需求,或大量车皮涌入,让煤炭企业装车及货源组织措手不及。铁路往往可以十分轻松地取消任何运输计划,对供需双方不作任何合理解释。但是,对于煤矿装车发生延时一向严格处罚。
第四,代垫运费现象屡禁不绝在计划经济时期,煤矿几十年来替铁路代收代垫运输费用,承担很大的呆坏账损失。在企业进入市场以后,这种代垫费用承担风险的做法仍然无法消除。铁路运输企业使用这种办法实现了经营风险转移,通过垄断手段将自己的利益建立在煤炭产销双方身上,并替铁路无偿承担运费部分的呆坏账损失。运费在煤炭到站价格构成中占1/3,据不完全统计,全国煤炭行业经常承担的运费达300亿元。这种现象表层显示的是煤炭企业利益损失,深层反映行业之间的不平等关系。
3 改革的建议
第一要有利于运输资源的市场化优化配置和铁路运输企业走向市场,把有限的运力配置到最需要的环节。促进铁路运输优势的充分发挥和国家运输结构的协调发展。运能要从政策布局向市场需求布局方向发展。
第二要严格运价管理。主要是国家管理铁路运价体制的落实,实行运输明码标价,参考借鉴其他垄断服务行业由银行代收费用的做法,运用银行联网代收模式收取运输费,同时实现与煤炭企业之间的运输联网调度。一是可以减轻煤矿代收负担;二是可以实现异地付款,提高收费效率;三是能有效降低煤炭企业代收代垫费用的呆坏账风险;四是可以有效实施预防监督,防止乱收费或搭车收费。要转变铁路现行的运输管理和经营观念,以合同和供需关系规范运输和市场主体之间的利益关系,开拓运输资源市场化配置的新格局。煤炭企业也要以《合同法》为基础,全面调节与运输企业的合作关系,用合同规范供需双方的市场行为。在合同的基础上,车流服务与货流的格局将会逐步形成,运输合同最终将基本能够反映供需关系的真实情况。
第三要有利于缓解“煤电油运”紧张的矛盾,有助于重点物资和重点线路的运输。利用铁路运输的优势和特点,发挥在国民经济发展中的重要地位和作用。特别是使有利于缓解“煤电油运”紧张的配套工程项目发挥作用。从煤炭生产的布局分析,应该有利于国家重点煤炭生产基地的煤炭运输。从运输中转的角度分析,应该有利于交通部我国煤炭运输七大港口煤炭的运输和中转。从煤炭的消费和需求角度分析,应该重点解决我国华东、华中、华南等能源调入地区的煤炭运输需求。
第四要有利于排除行业垄断经营的影响。改革运输垄断的关键是引入竞争机制,实现线路经营与运输经营的完全分离。对铁路多经三产进行资产清理,确立资产关系解除挂靠,使其脱钩自养,实现真正意义上的主辅分离。严格执行《煤炭法》,禁止铁路运输企业利用自身优势经营煤炭。
第五要有利于市场主体利益的平等,重新确立运费代理原则。新《合同法》已经明确调节运输企业与托运人之间的经济利益关系,规范运输只能依靠《合同法》,过去的《煤炭送货办法》,其内容已经不符合社会主义市场经济发展的现实要求。所以,煤炭企业代收代垫铁路运费,必须明确代理损失处理原则和风险分担原则。
第六要积极引进和利用现代管理理念、技术和科研成果,提高三级管理的效率。煤炭运输合同计划可以采取网上上报,免除煤矿企业的奔波之苦,提高效率。实行铁路局直管站段,能否真正适应新的客货运输需求,需要铁路深入研究提高管理水平的实作能力。
第七要防止产生新的体制壁垒。应该注意新设路局造成的跨局运输计划和资源衔接难的倾向性问题。特别是在煤炭运输紧张、铁路运输垄断等不能消除的情况下,将会提高煤炭运输协作的难度,降低煤炭运输效率,提高煤炭企业特别是消费者的成本。一句话,就是要降低改革的成本而不是让其增加。
第八要有利于吸纳社会资源进行铁路建设。尽快采取铁路股份投资工程试点,提高地方铁路建设和运营的比例,推动其他产业资本与铁路运输资本的兼并融合步伐,通过体制改革整合社会资源,实现不同产业资本。