浅谈当前困扰农村水利发展的瓶颈与对策
我县是典型的农业大县，建国初期，百废待兴，水利建设从无到有，重点治理洪、涝水患，使威胁人民生命财产安全的洪、涝灾害逐步得到有效控制，但水资源紧缺，农业产量低而不稳，仍严重制约社会经济发展，1958年，中共中央制定“鼓足干劲，力争上游，多快好省的建设社会主义”的总路线，全国掀起工农业大跃进的热潮，水利工作一马当先，被摆上重要位置，1969年全国掀起农业学大寨高潮，淮北地区大搞旱改水，我县为开辟南引洪泽湖水源，赴泗洪、宿迁境内浚深安河，并于1973年4月建成凌成抽水站，从而开创**引用淮水的历史，通过几代人几十年的不懈努力全县现有流域性河道2条，即故黄河、徐洪河，区域性河道20条，即新龙河、徐沙河、潼河、徐沙河西支、民便河、中渭河、西渭河、小濉河、田河、老龙河、白马河、小闫河、白塘河、马邦大沟、魏工分洪道、龙支河、牛鼻河、新源河、庆安干渠西沟、徐沙河上段等河道。全县统属淮河流域，以故黄河为界，划分为三个系。即故黄河以北，黄墩湖地区属中运河水系，流域面积157.7km2、故黄河自成为独立水系，通过魏工分洪道排入徐洪河。流域面积204 km2、故黄河以南，除双沟镇境内徐淮路以南38km2，属濉塘河水系外，其余均属徐洪河水系。流域面积为1373.3 km2。故黄河以南区域有县级河道新龙河、徐沙河、潼河、中渭河、西渭河、小濉河、田河、白马河、老龙河、白塘河、龙支河、牛鼻河、徐沙河西支、徐沙河上段、魏工分洪道等河道。在这些河道两侧分布着许多乡级河道和村组河道，构成**县梯级河网化水系。目前已拥有干、支河道16条，大沟及引水沟144条，排涝及引水灌溉中沟1002条，小沟6434条，干、支渠1006条，中型平原水库1座，小型水库8座，总库容7779万m3，兴利库容5620万m3；中小型机电站1229座，机电井4684多眼；机电排灌总动力32909kw；小沟级以上建筑物17834座，防渗渠道460.9km，初步形成了具有防洪、排涝、灌溉、供水等多功能的水利工程体系，但与我县突破**战略，适应当前经济社会发展仍有一定差距，主要面临的问题有：
一、理顺投入机制问题，改革开放以前，我国农村水利建设的主要投入方式是政府适当补助，组织农民出工投劳。８０年代农田水利建设主体缺位，集体已经逐步从农田水利建设中退出，而农民也没有搞水利的紧迫意识，农田水利建设处于低潮，农业生产主要是“吃老本”，依靠多年积累形成的水利基础设施维持正常生产，９０年代以来，随着大规模治水高潮的形成，农田水利建设也相应步入较快发展时期，新建并更新改造了一大批水利工程项目，保障了农业和农村的持续发展。但农田水利建设主要是政府组织发动并适当补助，农民投劳筹资兴建，事实上，政府认为是在给农民办实事，农民又认为是在无偿给政府出工，谁都没有真正把自己当作建设主体。随着社会主义市场经济体制的逐步建立健全，随着农村经济体制改革的逐步深化，原来的投入机制不断受到新形势的挑战，尤其是推行农村税费改革以后，农村劳动力承担的劳动积累工、义务工被取消，农村水利投入再次锐减，水利建设呈明显下滑倒退趋势。旧的机制已被打破，新的机制没有形成，这是当前影响农村水利建设的一个十分重要的因素，公共财政不可能包揽一切，很多农民认为农业投入效益低，风险大、属劳动密集型产业，大量投资投工投劳在责任田里不划算，辛辛苦苦两季种粮亩收入不足500元，农闲外出做工，每日工资收入至少40元多则上百元，做一个月工胜过一年种一亩田。因此，很多农民认为种粮赚不到钱难以糊口，农村劳动力大量转移外出务工，在家务农的多是老弱病残人员，无人关心水利基础设施建设，随着规模农业、高效农业的推进，农业正朝着产业化的方向迈进，农业生产也不再是单纯地追求粮食产量，而是一个种养业的大园地，追求的是经济效益。多种经济作物并存，对农田水利分别提出了不同要求。农业产业结构出现了重大调整，过去大一统的麦稻两熟制格局被打破，取而代之的是多品种、多制式、多结构的组合，这样一来，同样的农田，对水利设施的需求不同，效益分配也不同，原有的一麦一稻模式下的农田水利已明显与当前种养产业结构不相适应，家庭联产承包责任制的双层经营体制不变，农村集体经济组织的调控能力衰减，国家对农业、农村和农民的一系列惠民政策调整群众的认识还需要一个渐变的正确理解认识过程。农田水利涉及到千家万户，农民的一个重要特征是分散性，这就决定了农民一家一户是办不了也办不好水利建设的，必须靠政府加强统一组织。水利建设与其他基础设施建设不一样，涉及到上下游、左右岸的利益关系，必须由政府出面统一协调，否则，很多矛盾无法解决，水利工程建设难以开展。按照市场经济规则，政府应当逐步从具体经济行为中脱离出来。但是，水利行业的计划色彩很浓，政府不可能一下子撒手不管，只能积极创造条件，逐步淡出。比较有效的办法是，大力扶持、培养各种农民自己的自治组织或中介组织，由他们出面组织农民兴办自己的事业，包括农田水利的建设和管理。这样，经过较长一段时间的努力，才能真正形成符合社会主义市场经济体制要求的、有利于促进农田水利建设持续健康发展的新的体制和机制。农业要发展，水利必先行，水利是农业的命脉、是国民经济和社会发展的重要基础设施，其中有许多公益性工程，其受益者不仅仅是农民和农业，农村中各行各业以及所有非从事农业的单位和个人无不受益。应当由社会公众承担责任。随着公共财政政策的推行，公益性基础设施就应当由公共财政来承担；当然水又是一种商品，水利工程供水已被明确界定为经营性行为。在市场经济条件下，农田水利中属于经营性的工程，应当允许多种经济成份并存。可以由农村集体经济组织兴办并负责经营；可以由农户或农村中其他个人单独或联合出资兴办，自主经营；也可以由多种资金组成股份公司建设，经营利润按股分红；农田水利工程中还有部分生产性工程，主要是指田间工程，如农毛渠级的引水工程、田外排水工程、田间配套工程等等，是直接与农业生产紧密联系的。这一类工程的建设主体应当是直接从事农业的生产者，包括农户或其他经济组织。他们用于水利工程建设的投入实际上是农田种养业的必要成本。
二、明晰管理体制问题，在上个世纪80年代以前计划经济时期，我国农村水利基本形成了以乡村集体为主、专业管理与群众管理相结合的管理形式，并且取得了较好的成效。党的十一届三中全会后，党中央在农村实行联产承包责任制的政策，农民的生产积极性大大提高，广大农民迅速解决了温饱问题。忽视了农村水利的建设和管理，没有及时形成与之相适应的管理体制，不仅多年投入不足，造成目前农村水利工作中诸如大量设施老化失修、管理运行经费难以落实等许多问题，而且管理缺位，大量的农田水利工程被侵占、遭破坏，造成了农村水利的严重滑坡和农业基础生产条件的不断下滑，并在以后不断出现的水旱灾害中频繁暴露，水利行业干部职工在为政府决策提供技术支持；为农业发展、农村稳定、农民增收提供水利技术服务；为面广量大的水利工程进行力不从心的管理；对破坏水利设施，违反水法规的不法行为难以依法行政，水利执法难度大。比如《水法》、《防洪法》等水法规，原则性很强，操作性很弱。执法战线长、范围广加之执法人员明显不足，经费无着落，连起码的执法车辆等硬件设备就没有，一旦出现案情是鞭长莫及，力不从心。总之加强社会管理和公共服务方面还不能适应新形势的要求，水利部门仍停留在片面强调服务社会轻视自身发展的传统观念上。在这种指导思想之下，重建轻管成为水利全行业从上至下的通病。虽然日益严峻的经济压力迫使一些决策者开始注意到自身的稳定和发展，提出大力发展水利经济的要求，但一直没有出台比较有利于水利经济发展的硬政策、硬措施。上级在高度重视社会效益的同时，并没有重视自身的建设和发展，政策上对水利行业自身稳定和发展没有任何有力的支持。
中小型水利工程建成后，为让其发挥最佳效益，怎样进行使用管理？无疑要依靠基层水管体系，然而在工程建设规划时基本没有考虑工程建成后的维护运行经费来源，我县工程管理已成为水利部门沉重的包袱，至今仍没有落实基本人员工资和运行维护的经费来源。水利工程建成后要维修养护确保正常运行，上级没有稳定的运行资金来源，原受益区内又不可能增收水费，水利部门难堪重负。如我县现有县级工程管理在编职工711人，基层水利站现有在编职工200人，多年来县级工程管理单位职工工资按1997年工资标准的70%发放，基层水利站职工工资连1997年工资标准的50%发放就保证不了，本应集服务、管理、执法于一体的水利主力军，根本无力履行应尽的职责，基层水利站名以上是差额补贴单位，多年来根本没有补贴完全是自收自支，工人生活无着落，管理工作处于停滞状态，只有灌不上水时、排不出水时才想到水利部门，日常的规划、维护、项目配套只能成为空谈。
为此我们认为应转变观念以新的思路来管理经营水利事业，首先要健全农民主体参与机制，中小型农村水利项目的确立，应变“要农民办”为“农民要办”，充分尊重农民的意愿，采用民主的方法，多与农民商量，努力把一家一户农民想办但办不了、办不好的事情，办实办好，让农民得到看得见、摸得着的利益。第二健全农田水利建设规划机制。加强农田水利建设，规划是基础。本着“统筹兼顾、突出重点、分步实施、讲求实效”的原则，政府要从水资源合理配置的要求出发，加强对各职能部门规划编制工作的组织和领导，做到高起点统一规划、高标准统一设计、高境界执行五制（项目法人制、工程招投标制、工程监理制、工程合同制和工程公告制度）、高透明阳光招投标、高质量监管实施，努力提高农田水利建设的科学性，使农田水利建设符合可持续发展要求。经批准的规划应作为县镇及部门审核申报项目和安排政府补助资金的依据。在编制农田水利建设规划时，要充分发挥农民用水协会的作用，坚持农民群众参与的原则，认真听取农民群众、农村基层组织的意见，调动农民群众参与农田水利建设的积极性。第三健全水利建设管理机制。开展农村水利工程建设，要根据工程建设规模和受益范围的大小，实行分级负责、分类管理。原则上村内工程由村民委员会负责组织建设，乡镇范围的跨村工程由镇政府负责组织建设，县域范围内的跨乡镇工程由县人民政府负责组织建设。对小型农田水利基础设施建设，在建设中要充分发挥农民用水协会的中坚作用，建立有效的用水协会参与农田水利基本建设新机制，充分调动协会积极性。建设项目要实行公示制度，采取招投标和项目评估等办法，确保工程质量，保证项目效益。建立水利工程良性投入、运行和管理机制。政府要根据工程性质、农民在限额内筹资筹劳情况，采取以奖代补、先建后补、民办公助等水利建设资金补助办法，实行多筹多补、筹补结合。要建立健全农村水利建设项目和资金管理的制度和办法，切实规范项目建设和资金使用的管理。要建立经常性农村水利项目资金专项检查制度，加强监督检查和跟踪问效。第四健全农村水利组织领导机制。政府要将农田水利建设工作纳入重要议事日程，根据农田水利规划，明确年度目标任务，落实工作责任，抓好项目实施，加强检查督促；镇人民政府和村级组织要利用农闲时节，深入发动群众，组织出资出劳，抓好项目实施；基层农村水利人员要深入建设现场，搞好技术服务。对自愿投资支持农田水利建设的社会团体、企业，政府和有关部门，要给予积极支持、充分肯定和必要的精神鼓励；政府、部门、社会、农民要齐抓共建、加大投入，逐步建立“政府引导、民办公助、自力更生、群策群力”广泛深入开展农田水利建设的长效机制。第五加强农村水利服务组织体系建设。农村水利工作面广量大工作任务繁重，且技术性强，建设一支敢于担当、勇于奉献、勤于工作、乐于奉献的基层水利管理服务队伍是建设现代新型农村水利的基础。首先要解决这支队伍的吃饭问题，落实其工资、管理经费渠道，让这只专业管理服务队伍能放开膀子做事，其次要洗刷原镇级等非正常渠道进入的“书记处、养老院”的边缘不能干事的人员重新优化队伍结构，提高人员素质，提高专业技术人员的比重。建立和完善用人机制，竞争上岗、择优录用，并采取短训、轮训、委培、脱产学习等多种形式，帮助基层水利管理人员更新知识，提高专业技术水平。同时做好农民水利技术员的选聘及培训工作切实理顺并明晰水利管理体制。
三、破解农田水利建设历史欠债较多问题，农村水利基础设施多兴建于七八十年代以前，工程老化、年久失修、超龄服役、带病运行是一种普遍现象，防洪、除涝、供水、排水、抗旱标准偏低，水土流失严重，水质恶化污染连年加剧，导致水多、水少、水浑、水脏多重矛盾积累恶化。如每年水稻栽插泡田用水高峰期水显得少，供求矛盾加剧，一边是争水抢水用不上水，一边是跑冒滴漏的浪费水；汛期水多又不能及时排除造成灾害，排水成为基层干群和水利人更难解决的问题，一丈不通，万丈无功，造成灾害的往往是由于内三沟的挤占、堵塞，而很小的问题由于农民的惜地情结严重而变得很难解决；我县大部分为砂质土壤，水土流失严重，不但使耕地退化，土质脊薄，产量下降，还造成了河流渠道水浑、泥沙淤积，给行洪和排灌带来很大影响，汛期到处是浑浊涝水。加之大量的工业废水、城镇生活污水、农药、化肥严重污染的地下水和地表水，直接威胁着广大农民的饮水安全和粮食安全。尤其在冬春枯水季节浑浊的河水又普遍恶化成污染严重的黑水，农村饮水不安全问题正逐年突出。截止2004年底我县有179个行政村44.26万人存在饮水不安全问题，不仅损害人们的身体健康，而且成为新农村建设的严重制约因素。
目前投入水利项目仍需要地方政府承诺配套相当比例配套资金，但地方配套资金多无力配套，投入的项目资金明显先天不足；对于历史严重欠账的水利事业是杯水车薪，如我县立项的县乡河道疏浚治理项目虽然省市补助由原来的0.8元/方增加到1.2～1.8元/方，而实际上县级河道完成土方疏浚至少8元/方，乡级河道土方疏浚至少5元/方，差额太大很难发挥群众期望的效益；第二大量的前期项目经费、管理费、税收、利润等仍然要按地方配套后资金量按规定比例支出，无疑又降低真正让群众看得见的东西；第三不完善的招投标市场，假借资质，导致层层转包、层层扒皮、无疑降低了工程的质量难以发挥工程应有的效益，激化地方干群矛盾；第四现场工程质量监管不力，给项目工程质量留下隐患，工程竣工验收马虎，群众满意度不高；第五不诚信的引资项目套取国家项目资金，失去政府引导的典型带动作用，损害群众利益。无疑降低了财政支农资金的使用效率影响工程效益的发挥。
我县投入水利项目的渠道有开发局的开发项目资金、国土局土地复垦项目资金、卫生局的改水改厕项目资金、财政局的小型公益设施农桥项目资金、水利局的县乡河道疏浚治理项目资金、小型泵站维修改造项目资金、农村饮水安全工程项目资金等，投入渠道多而分散，很难发挥仅有的财政支农资金的使用效率，如梁集镇高楼村村民家中都有两个由政府扶持建设的厕所，一个是能源办的一池三改项目，一个是卫生局的改水改厕项目，给群众造成误解，一边是急需投入的项目没资金，一边是重复投入的用不上项目工程占用紧缺的支农资金。
项目审批程序复杂、机械，如我县农村小型公益设施农村桥梁项目工程按项目库计划逐年实施，实行卫星定点定位建设，然而社会生活变化多端，从项目申报到项目实施往往需要几个年头，待到实施项目的时候已是时过境迁，变得不合实际了，难免出现不合民意的项目投入。
总之在水利事业历史欠账多国家对中小型水利设施建设投资偏少的情况下，如何放大有限的投资使用效率，充分发挥财政支农资金的引导、带动作用，切实根治水多、水少、水浑、水脏的问题？已摆上政府议事日程，我们建议开展“经营水资源”的新理念，采取民营兴水成功走出了一条水利建设投入多元化、水利工程管理科学化、水利使用市场化之路，从而使农田水利的建设、管理和使用步入了良性循环的发展轨道。破解农田水利基本建设资金不足难题，全县上下在机制创新和用活政策上大做文章，县、镇财政每年拿出一定比例资金进行政府引导注资，充分调动农民的投资主体作用，广泛吸引社会资金，建立了多渠道、多层次、多元化的水利投入新机制。
在水利设施的管理上，进一步明晰产权关系，搞活机制，积极推进中小型水利工程产权制度改革，通过明晰所有权，搞活经营权、放开建设权，按照“谁投资，谁建设，谁管理、谁受益”的原则，引导社会资金办水利，“谁用谁建”拓宽经营领域。为进一步积极推进农村小型水利工程管理体制和运行机制的改革，从根本上解决长期以来中小型水利工程权责不明、管理不善、投入不足、发展滞后等问题。实行农民“自建、自管、自用、自有”政策；成立用水协会，协调解决出工、出资及水费计收等问题，
“一事一议”民主决策 “发动群众开展农田水利基本建设”是温家宝总理2003年1月在中央农村工作会议的指示精神，为了贯彻好，宣传好，发动好，充分研究和调动受益农户积极性的政策措施，创新农村水利建设和管理体制及组织形式，以“一事一议”的民主决策方式，按照“谁受益，谁负担，谁投资，谁所有”的原则，积极投资投劳开展农村水利基本建设。
为把有限的支农项目资金用在刀刃上，进一步研究和完善资金的使用和管理办法，充分论证资金投向、建设内容、补助标准、管理方式等，最大限度地发挥财政支农资金的扶持、引导和带动作用。
为保证工程的按时按质按量完成，通过加大水利的科技投入，采取有力措施，确保工程质量。首先是严格水利工程建设的程序，严格执行水利工程建设项目“五制”。派精干的技术人员深入重点工程、重点部位，巡回检查指导，搞好工程的勘测、规划、设计和施工工作，切实做到修一处、成一处、管好一处、见效一处，大力推广应用新技术、新材料、新工艺、新设备，发挥科技优势，节省投资，增加经济效益。
四、保护来之不易的配套成果
纵观水利事业几十年的发展不平路，结合目前情况来看，造成水利工程老化失修、效益衰减，既有资金短缺的原因，也有机制的问题。目前，大部分农村水利工程尤其是中小型水利工程管理主体不明确，尚未形成一套良性的运行管理机制，农田水利的投入补偿机制未形成，工程水费收取困难，当前推行的农民用水协会建设管理由于工程设施落后、思想认识不够等原因，也遇到了较大困难，造成工程日常管理维护经费短缺，水利工程使用周期缩短。同时，农村水利建设涉及面广、参与建设管理部门较多等薄弱环节都有不同程度的暴露。
中央及地方各级财政加大了农村水利投入，但投入力度与国民经济收入增长的幅度仍不相称，各级财政对农村水利补助标准仍偏低，而县级财政困难，对农村水利的投入有限，无力配套。特别是随着税费改革的不断深化，“两工”和农业税取消，村民事务实行“一事一议”后，农民投工投劳建设农田水利设施的积极性受到很大影响，基层政府组织农民开展农田水利建设难度大，农村开展小型基础设施建设出现了“事难议、议难成、成难办”的现象，农村水利基础设施建设及管护受到较大的影响。
水利发展体制机制不活，市场化程度不高，以水权转换促进资源优化配置力度不大。水利在新农村建设中关系到生存、生活、生产和生态的问题。 在分析问题、肯定成绩的同时，我们认为理清思路、拓宽视野、高效运作、尚需努力做好以下方面努力，切实保护现有配套成果：
1、必须坚持以科学发展观为指导，不断创新完善治水思路。推进我县可持续发展水利，要求我们以科学发展观为统领，紧密结合我县县情和水情，按照“全面节水，严格保水，多方引水，科学治水，依法管水”新思路，把水资源问题作为全县经济社会发展的生命线，把人与自然和谐相处作为水利工作的核心理念，抓重点、求突破，才能加快推进传统水利向资源水利、现代水利、可持续发展水利转变。
2、必须坚持发展第一要务，坚持项目带动促发展。水利工作是一项公益性很强的事业，只有依靠加快项目建设，才能牢牢把握发展的主动权。要继续坚持项目带动战略，着力抓好睢北河续建、县乡河道疏浚治理、村庄河塘整治、农村饮水安全、小型泵站维修改造、小水库除险加固、黄墩湖滞洪区治理改造等一批防洪保安项目建设，以项目争取国家支持，以项目带动城乡发展，以项目提升服务功能，才能保持全县水利投资的稳定增长态势，推动水利发展不断取得新的进展。
3、必须依法行政，不断强化公共服务职能。水利工作事关国计民生，具有广泛的社会性，是一项复杂的系统工程。推进水利改革与发展，要求我们必须坚持依法行政，切实转变职能，强化社会管理和公共服务，提高水行政管理能力和水平。坚持建管并重，加强政策法规宣传深度广度，以新的理念和思路指导水利工作。严格遵照基本建设程序，加强工程建设管理和资金管理，努力实现水利事业持续健康发展。
4、必须始终把人民群众利益放在水利工作的首要位置，坚持以人为本，统筹协调好各方面的水利需求，着力解决涉及民生的水利需求，重树水利新形象。着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，确保水利发展成果惠及广大人民。
5、必须坚持以改革促发展，不断创新体制和机制。改革是发展的不竭动力，创新是发展的活力源泉。我们必须以创新的精神，坚持不懈地推进改革，着力解决制约水利发展的体制性机制性障碍，努力解决水权制度、水资源管理、水价形成机制、水利投融资机制、水资源开发和生态补偿机制等方面的突出问题，通过改革促进水利走上良性发展的道路。