在建设用地“只征不转”方式下
黄河下游近期防洪工程建设与管理存在问题及建议
范云峰1 王长梅2 范振雷3
（1、2.河南 郑州450003；3.河南新乡453002 ）
摘要：去年年底，国家发改委关于“黄河下游近期防洪工程可研报告的批复”中提出，淤背区工程建设用地采用“只征不转”方式。针对这种新型的建设用地征收方式如何顺利实施的问题，笔者从黄河下游防洪工程建设用地以往的“又转又转”方式下的“先征后转”、“先转后征” 及“先用后办（手续）”等形式的实际出发，借鉴目前国内建设用地“只征不转”方式不断探索的实践经验，提出了该期工程建设用地征收和建后管理中应注意的问题及建议，望能够对本期工程建设与管理工作有些益处。
关键词：黄河下游防洪工程 建设用地只征不转 存在问题 建议
1 黄河下游防洪工程建设用地征收现状及淤背区土地“只征不转”方式的提出背景和要求
1.1 黄河下游防洪工程建设用地征收现状及存在的突出的问题
黄河下游防洪工程属于社会公益性的大中型水利工程，其工程建设用地征地补偿、移民安置工作具有量大、线长，涉及地域多和被征收土地农民多等特征。其工程建设征地补偿和移民安置问题，一直是困扰着工程建设顺利实施的不利因素。在我国改革开放前，集体土地归当地生产大队管理，黄河防洪工程建设征收土地工作往往作为政治任务，依靠当地政府行政手段采取“又征又转”方式的“先征后转”、“先转后征”等办法解决，征地赔偿和移民安置标准也较低。98年“三江大水”后，国家加大了黄河干堤治理工程建设投资，征地赔偿和移民安置采用 “先用后办（手续）”（“又征又转”方式的特殊形式）措施，为按期完成工程建设任务创造了一些条件，但也存在征地补偿和移民安置标准低、方式单一，出现被征地农民移民安置遗留问题多等状况。2006年国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》后，提高了征地补偿和移民安置费用标准，明确了移民安置的后期扶持政策，为确保被征地农民的生活水平不降低提供了一定的条件。近几年来，随着黄河下游标准化堤防建设的逐步推进，工程建设用地供需矛盾日渐突出，一方面为确保黄河下游防洪安全，需要进行防洪工程建设要占用较大数量耕地；另一方面沿黄地区农民人均耕地少，需要大力加强对具有生态功能的农用地尤其是耕地的保护。
1.2 淤背区土地“只征不转”方式的提出背景及要求
为落实土地利用和耕地保护的基本国策，保障国家18亿亩耕地红线不被突破，确保国家粮食安全，2011年6月中国国际咨询公司在对《黄河下游近期防洪工程建设可行性研究报告》（以下简称近期可研）项目评估时，针对黄河下游防洪项目放淤固堤工程占地较多的具体情况，考虑到近年来国家采取的更严格的耕地保护政策，结合项目区优越的农业生产条件及耕地资源紧缺的现实条件，提出了将淤背区土地恢复为农业用地的方案，即放淤固堤淤背区永久占地，由国家按照现行的征地补偿标准征收，但土地用途性质不变，在淤背工程完成后，建设单位采取对淤背区土地进行土壤改良，辅以必要的灌排措施，对淤背区土地进行复垦，仍作为耕地使用，并使复垦后的耕地不减少、质量不降低，土地复垦费列入建设项目总投资，建设单位不再缴纳耕地占用税和耕地开垦费。淤背区作为黄河堤防工程的重要组织部分，由县级黄河主管部门（建后管理单位，以下简称县河务局）按照黄河防洪工程的管理要求，对淤背区土地进行统一管理；淤背区耕地方式，由县河局与当地政府协商确定；土地耕种收益归耕种农民所有。对此，在去年年底国家发改委在批复近期可研时指出，放淤固堤项目建设用地实行“只征不转”的方式，即，只将所需工程建设用地的土地所有权由集体土地转变为全民所有，但不转变土地用途性质。
2 近期可研批复情况及目前国内建设用地“只征不转”方式的探索实践情况
2.1近期可研批复情况
本期工程建设范围涉及黄河干流下游河南省孟津县白鹤至山东省垦利县渔洼河段、东平湖滞洪区及沁河下游河段工程涉及河南、山东两省沿黄15个地（市）。工程内容包括黄河下游干流放淤固堤120.676公里、临河修筑新堤15.004公里、新修堤防截渗墙5.134公里，干流堤顶帮宽加178.262公里、防浪林26.921公里，以及险工改建加固、控导工程改建加固等。批复中指出，根据国土资源部预审意见该期工程拟用地总面积1103.09公顷，其中农用地686.1公顷（耕地557.3公顷）；项目实施要尽量减少工程永久占地数量，尤其是放淤固堤、堤防帮宽加固项目要采取综合措施对占用土地进行复垦，经国土、农业部门验收合规后，仍作为耕地使用确保复垦后的耕地数量、质量不降低，项目法人要及时办理用地手续，尽快由县河务局与当地政府协商确定耕种方式，淤背区土地耕种收益归耕种农民所有。
2.2目前国内建设用地“只征不转”方式的探索实践情况
工程建设用地实行“只征不转”方式，是在我国实行土地用途管理制度，严格控制农用地转为建设用地中采取的对基本农田实施特殊保护的新举措，但在目前该项措施具体怎样操作，国家土地管理法规政策中还没有明确规定。对此，在十一五期间有些省（市）地区曾进行过一些有益的探索实践，如，2011年湖北省武汉市在国土资源部“惠民生促进科学发展 守红线坚持数质并重” 为主题的“双保工程行动”中，对城市公园、城市绿带（绿心）以及重金属中、轻度污染范围内的生态修复，在完成耕地补充后，采取“只征不转”方式办理土地征收审批，只对建筑物占地部分组织农用地转用报批资料上报国务院审批，其他部分保留林地、草地、水面等用地性质；云南省楚雄州在旅游开发项目中，考虑到该项目占用土地较小，采取征收、租用或只征不转等方式办理用地手续；重庆市在农村中小水电开发项目中，通过土地储备、用地只征不转、税费减免等优惠政策，大力实施农村水电工程建设，等等。另据了解，今年国土资源部首次批准广州市万亩果园湿地保护区土地征收方案，国土资源部此次共批复广州市征收农民集体所有农用地790公顷，其中耕地43公顷、园地684公顷、其他农用地63公顷。此次广州市万亩果园征地采取“只征不转”的方式，为城市规划区范围内成片用于生态、农业用途的非建设用地依法定权限按原用途征收为国有，不占用广州市建设用地规模和年度土地利用计划指标。这一方式尚属全国首创，既有利于加强对中心城市生态绿地的保护，又有效地解决特大城市中心城区用地规模不足的难题。
3 淤背区土地实行“只征不转”方式与以前“又征又转”方式存在的差异及建议
3.1 在国家土地政策和可研批复要求方面
2004年全国人大第十一次会议修订的《土地管理法》及2006年至2011年国务院先后颁发的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《耕地占用税暂行条例》和《土地复垦条例》等有关法律、法规条文规定， 建设用地实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地；生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦；大中型水利水电工程建设占用耕地的，应当执行占补平衡的规定。为安置移民开垦的耕地、因大中型水利水电工程建设而进行土地整理新增的耕地、工程施工新造的耕地可以抵扣或者折抵建设占用耕地的数量。由此可见，国家对建设占用耕地要求按照占补平衡的原则，依法有序开展建设用地征收工作，但具体采用哪一种征收方式并没有明确的规定。本期放淤固堤工程建设征收集体土地要求实行“只征不转”，是目前我国建设用地占用耕地“征转分离”方式的一种探索形式。它与以前“又征又转”的方式相同之处在于土地所有权都是由集体所有转变为全民所有，不同点在于前者改变了用途，后者不改变土地用途。或者说采用“又征又转”方式对淤背区永久占地进行征收时，土地所有权和用途性质均同时发生变化，需要计列淤背区耕地占用税和耕地开垦费；在“只征不转”方式下征收淤背区永久占地时，土地所有权变为全民所有，但在淤背工程完成后，建设单位要采取综合措施对淤背区土地进行复垦，经国土、农业部门验收合格后仍作为耕地使用，确保复耕后土地数量不减少、质量不降低，并由县河务局与当地政府协商耕种方式，耕种收益归农民所有。鉴于实施这一征收土地方式涉及土地、农业、税务和工程管理等多方面的政策，建议河南、山东省人民政府主管部门尽快制订黄河防洪工程淤背区“只征不转”土地的使用管理办法，为顺利实施黄河防洪工程淤背区建设用地“只征不转”方案提供政策支持；建议建设单位在实施淤背区土地“只征不转”方式时，要深刻学习和理解国家有关政策法规，发现问题要及时与当地政府有关主管部门进行沟通，对难于解决的政策问题要及时向上级主管部门反应，取得支持，以使工程建设实施及建后管理工作在有关政策框架下顺利进行。
3.2 在工程设计、建后管理和委托耕种协议方面
淤背区土地实行“只征不转“方式，是国家发改委在综合考虑到近期黄河下游防洪工程建设(包括用地规模较大)的必要性与沿黄地区可开垦土地资源短缺矛盾的情况下，解决耕地占补平衡问题的一个新的措施，其根本目的是在满足工程建设用地的条件下，不减少或尽量少占耕地数量、复垦后的土地质量不降低，以确保被征地农民生活水平不降低，实现黄河下游沿黄地区经济的可持续发展。对此，建议在项目实施前要适当考虑并处理好以下三个方面问题：
3.2.1 土地征转范围和工程设计及投资。为满足建设用地占补平衡的要求，建议本期放淤固堤工程建设用地仅对能够复垦的土地实行 “只征不转”，在工程设计概（预）算中不再计列耕地占用税和耕地开垦费，但要适当提高土地复垦费标准，以满足淤背区土地复耕的投资需要；对不能复耕的工程建设用地（如管护用地、淤背区边坡占地）仍实行“又征又转”的方式，需在工程概预算中计列淤背区耕地占用税和耕地开垦费。另外，护堤地及截渗沟、防护林等附属工程用地，在以前已大部分进行了确权划界，对已经确权划界的土地，本期工程建设用地也不需要再征收。对此，在本期工程设计方面，要优化设计方案，提高设计质量：一是要进行方案优选，尽量减少以上不能复垦的耕地数量，如工程管理设施占地面积可以通过优化设计适当减少；二是，考虑到过去淤背区土地使用主要是种植防汛抢险用适生林，对土壤结构及水利条件要求不高的情况，为满足农作物种植的特殊的要求，建议在施工组织设计中采取把原淤背区清基的可耕种的表面土壤先屯储起来用于淤筑体完成后的盖顶等措施，以使盖顶土壤指标达到农作物种植要求；三是考虑到原淤背区及堤防保护区内不允许打机井，建议本期淤背工程合理增加一些临河提灌站和淤背区排涝渠系设施，以满足农作物生长必要的水利条件；四是适当增加移民安置和后扶持投资，并优化安置方案，以确保被征地农民生活水平不降低，以及为其今后经济发展提供条件；五是在建后管理上（日常维修养护），由于淤背区建后交给当地农民耕种，县河务局要积极与当地政府协商尽快制订淤背区工程及管理设施使用管理办法，以确保工程及设施的完整性和功能性。
3.2.2 要明确淤背区管理责任主体及权限。按照《中华人民共和国物权法》第五十七条“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有资产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任；以及2008年新修订“河南、山东省黄河工程管理条例”的规定，黄河防洪工程征用的土地（水面）属国家所有，由黄河河务部门负责管理。因此，黄河下游防洪工程管理，无论是建设用地采用“又转又征”，或是“只征不转”方式，都属于把集体土地征收为国有土地（财产）的范畴，其建后管理责任主体都是县河务局，其差异在土地用途上“转”与“不转”的形式及管理、经营单位的用益物权的权属不同而已。
3.2.3 认真签订和履行委托耕种协议，并加强协议执行的监督检查工作。建议县河务局要按照有关法律法规的要求及时办理有关征地手续，并在土地复耕前通过当地政府协商与耕种农民（或村委会）签订好耕种及工程日常管理委托协议，协议内容应根据土地管理法、合同法、农村土地承包法和黄河工程管理条例的有关规定，明确耕种方式、经营期限、履约保证、奖罚条款以及防汛责任与义务等。
在委托耕种协议执行中的监督检查上，河南、山东省黄河工程建设局及工程所在市黄河河务局作为委托协议执行的上级监督检查的二级主管部门，要对淤背区的工程建后管理情况进行定期或不定期的监督检查，发现问题及时督促责任方整改，以确保工程的完整性及汛期防洪功能的发挥。
作者简介：范云峰（1960.08.07--），男，河南郑州，水利工程造价师、高级经济师，多年从事水利建设管理及计划管理工作。