[摘要]从政府职能、水权和水市场、投资出资人、项目法人4个方面对准公益性水利工程进行分析,找出问题产生的根本原因,并从宏观、中观、微观三个层面对现行管理体制中所存在问题和影响进行分析,间接论证了准公益性水利工程管理体制研究的重要性和紧迫性。
[关键词]准公益性水利工程 管理体制 水市场 投资 项目法人
1 现有准公益性水利工程管理体制存在的问题
1•1 政府管理超越职能政府始终是准公益性水利工程建设、管理的主导,并且在工程的建设和管理中承担多种角色和职能。在目前的准公益性水利工程管理体制中,政府发挥着重要的作用,但同时也存在着一些不容忽视的问题:现实中政府承担了许多超越其职能的功能,对经济活动特别是在水利工程的产品生产以及企业运营上过度干预,使得水利机构发育不良,能力不足,政府机构膨胀;各级政府、流域机构和企业(主要指业主)的责权利划分因项目而异,缺乏统一有效的分权原则和管理办法,代表水利部(国家)的出资方因项目而异,不足以体现准公益性水利工程的巨大影响;相关政策对准公益性水利工程缺乏长期、清晰、有效的保护;对受益者收取一定的费用,以维持水利工程的持续发展是合理的,但目前由谁来履行收费职责、如何确定收费的标准等一系列问题还未解决;准公益性水利工程盈利性与公益性比例的确定,直接影响着工程投资的分摊和运行费用补贴的确定。各种确定方式都存在本身合理性和核算困难的问题,给准公益性水利工程的建设管理带来困难;水利工程运行维护管理落后,不仅在建的水利工程存在投入资金的拖欠问题,而且已投入运行的水利工程因维护管理不善造成的损失和浪费也不断出现。
1•2 水市场不完善目前我国水市场主要存在的发展障碍有:①由于水权的界定和计量不当,导致了水资源所有权、使用权等产权的模糊,从而使得水资源优化配置障碍重重;②受自然条件、设施状况、管理机构、人员素质等因素的制约,使得水市场还处于尝试与起步阶段;③水利基础设施建设中农民的投入应计入服务成本,但水价的制定、计算中没有将这部分投入计入成本;④地表水与地下水的管理权分属于不同的部门,不能协调和平衡不同用途的水资源之间的关系;⑤在水市场中,行政管理低效和政策的不确定性影响着水市场的交易。
1•3 投资出资人定位不明准公益性水利工程的工程性质决定了政府必须是投资出资人之一。实际上投资出资、出资人代表及其责权利问题成为制约水利工程管理的最重要原因,到目前为止,各方面关系还未完全理顺,准公益性水利工程资金筹集方面存在许多问题:①中央投资应主要是关系国民经济全局的重大项目,特别是基础产业的重大建设。但实际中央投资明显超出了这一范围,主要因为投资决策、审批程序和制度不完善,在一定程度上还存在“关系项目”,超出了中央政府的投资范围。②中央组建的国家专业投资公司集国家政策性投资和经营性投资职能于一身,投资范围过广,在基础项目上的投资职能、公司之间的相互关系、公司和财政部门的关系未明确界定,目前还很难真正承担起国家出资人代表的职责。就准公益性水利工程而言,国家投资的出资人代表至今没有解决,都是根据具体的工程作为个案特别处理,没有可以遵循的法律或条例。③地方政府作为一级财政代表,拥有足够的经济管理权限,有其独立的利益,加上政绩考核指标的片面性和官员任期的有限性,促使地方政府的投资膨胀和投资目标的短期化,不愿投资见效慢的基础产业,把许多基础性建设项目推给中央;中央与地方联合投资的项目建成后,实际最先得到回报或最有保证得到回报往往是地方投资,而中央投资的回报没有太大的保证,即使是中央财政资金“拨改贷”后,贷款回收难度也很大;项目建成后的产权划分上缺乏严格、科学的方法和制度。
④根据公共财政制度要求,公共财政支出在满足国家公共部门正常运转需要的同时,应主要投向私人资本不愿投入、无力投入,但又是社会所需的市场失灵的领域。准公益性水利工程所提供的公益服务应该由各级财政来负担,而赢利性事业部分民间私人资本的介入力度不够,缺乏市场准入政策,投融资渠道较窄。⑤政府承担准公益性水利工程中公益性投资的建设期费用和工程维护费用,应作为补贴投于企业。如果政府同时对经营性项目进行投资,就有权获得一定的股份,并在企业获利的情况下参与企业的利润分配。因而对于政府在工程立项时投入的资金一定要分清是投资还是补贴,这不仅牵涉到政府角色的定位,而且还涉及工程运行后的利润分配问题。
1•4 项目法人制缺乏规范我国在工程建设领域进行了一系列改革,已初步构筑起以项目法人责任制、招标投标制、建设监理制为主要内容的建设管理体制。但当前依然存在项目法人责任制不能真正到位、招投标过程中存在某些行政干预,监理市场社会化程度不高等诸多问题。
具体表现在以下几个方面:①项目法人的组建缺乏规范性的法律、行政法规和规章制度,存在较大的随意性,各投资方在公司中的责权利很难真正落实,影响到中央政府的出资和流域机构统一管理和统一调度功能的正常发挥。②在目前双轨制经济下,准公益性水利企业面对两套资源配置方式,在企业运作和利益分配上采取两种不同的对策和经济行为,严重影响了经济运行的效率和质量。③作为项目法人的准公益性水利工程企业各自为政,只有少数进行流域滚动开发,项目法人之间、流域以外的同类企业之间缺乏竞争,不利于水利企业的发展壮大和依靠市场竞争降低工程造价。④水利系统以外的企业参与准公益性水利工程投资的数量仍较少,大多数投资方均为相关地方政府,即使使用了部分银行贷款,本质上也非商业行为而是政府行为。⑤政府几乎全程参与准公益性水利工程项目,成了工程的真正决策者、组织实施者和投资者,难以公平地对待不同的工程项目和真正优化所有权约束。作为项目法人的企业很难有所作为。
2 准公益性水利工程管理体制问题存在的原因
我国准公益性水利工程管理体制问题的产生主要源于以下几个方面:
2•1 历史原因1949年以来,水利一直在计划经济体制下运行,其职能也相应地被界定在进行公益性生产,特别是为农业服务的范畴内。准公益性水利工程管理出现大量弊端和误区,对综合性工程,特别是经营性工程的社会化、市场化的探索实践还不够深入。
2•2 准公益性水利工程的复杂性水利的特殊性使得水利工程作为准公益性工程具有复杂性和战略性。准公益性水利工程的建设和运行必须紧紧依靠政府行为来支持和调控,需要大量的技术、资金、劳力、制度的支持,在客观上也加大了水利工程建设的管理难度。
2•3 缺乏相应的理论和经验支持我国对于水利工程基础设施建设的理财管理理论探讨及改革与社会主义市场经济还不相适应,特别对于水利公共理财体系(水利预算、水利财会基础管理等)的构建还有待完善,工程建设的分级管理、资金的有效支出与监督、工程项目“三制”管理运行等还缺乏相关的理论与经验的支持。
2•4 水权、水市场缺位水权的界定和计量不当,导致了水资源产权的模糊,使水资源优化配置障碍重重。目前在同一区域内的不同用水户之间,一般按照“以需定供”的原则来配置使用权,水市场存在和发展缺乏相关配套措施,水市场还处于尝试或起步阶段,水价的制订还在争论不休。水权、水市场的缺位使得准公益性水利工程建设不能完全按照市场化运作,缺乏有效竞争。
2•5 水利工程管理应受到足够的重视“重建轻管”的思想使建设管理者不能长远考虑自己的工程管理行为,某些地方对现有水利工程的挖潜改造和强化管理没有给予足够的重视。主要体现在:基础设施投入多,运行维护投入少,造成基本建设资金不能正常运行管理,财政拨款资金又远远不能满足运行维护所需费用;在建工程管理执行“三制”,但已建工程管理没有建立规范的管理模式,定额标准陈旧,经营不规范。
2•6 相关法律支持不够现有的水利工程建设管理法规体系还不能完全适应社会主义市场经济的要求,存在着一定的局限性和滞后性。在完善项目法人责任制、规范建设监理、加强质量管理、资质管理、责任追究和造价管理等方面都还有不少的工作要做。目前国家关于水利工程的政策规则均针对某一具体工程,从长远来看,对准公益性水利工程缺乏长期、清晰、有效的保护。
2•7 各级政府、投资出资人和项目法人的责权利不明确各级政府、投资出资人和企业的责权利划分都因项目而异,缺乏统一有效的分权原则和办法。必须进一步转变政府职能,明确政府与市场在水利工程中的职能分工,明确投资与补贴,实行建设项目管理的政企、政事分开。政府管理水利项目建设的职能应侧重于项目规划、立项审批、组建公益性水利项目的项目法人、工程质量监督等,用行政、经济和法律手段管理项目法人,达到间接管理项目的目的。
3 准公益性水利工程管理体制存在问题的影响
进入新世纪以来,水利建设的规模、效益都是前所未有的,水利已被摆在“第一”、“战略”和“突出”的位置。如果上述问题得不到妥善解决,其后果是严重的。
从宏观上看,作为一项战略工程,准公益性水利工程的管理直接关系到社会经济的繁荣、国家的财政收支以及实际运行效果等,对整个经济的发展也有间接作用。上述问题的存在违背了水循环的自然规律,导致水资源问题越来越突出,无法按照市场经济原则建立合理价格体系和经济调节机制。
从中观上看,准公益性水利工程管理体制影响到水利整个行业的健康发展。上述问题将导致水利建设市场秩序混乱,造成水利队伍不稳定,不能实现以水养水,水利企业的后继发展受到严重阻碍,水利资金短缺,国家财政负担加重。一旦水利基本建设投资的连续性和稳定性得不到有效保证,为加快大江大河治理、优化配置水资源、改善水生态环境及加快水利发展所提供的基础条件也无法得到相应保障。
从微观上看,在准公益性水利工程管理中出现的问题会直接导致工程建设中的腐败行为,玩忽职守、弄虚作假、贪污受贿和截留、挪用、质量事故、质量隐患等事件将不断出现,严重危及工程质量和安全生产。投资主体、投资比例、投资与补贴的确定决定着水利工程建成后的有效运转、投资回收、效益水平,也直接影响到水利企业的发展壮大。
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