摘要：本文针对总承包、专业承包单位承接建设工程项目后违规分包、层层转包屡禁不止，商业贿赂、“豆腐渣”工程不断等严重状况，通过建设工程项目分包招标机制的探讨，从强化业主分包监管入手，确保整个建设工程项目安全、质量、进度和造价的有效的控制。
关键词：工程项目 分包招标 问题探讨 有效实践 制度设想
1、引言
以招投标方式选择施工承包商是“公平、公开、公正”的市场交易行为。近年来，建设工程项目的招投标已逐步走向规范，但广泛实施于总承包、专业承包的招标。由于法律赋予业主对分包活动的监管地位不明确，大量的分包基本上由总承包、专业承包单位直接对外发包，即使通过内部招标比选，也常常“明招暗定”，违规分包、层层转包屡禁不止，商业贿赂、“豆腐渣”工程不断发生。因此，全面推行建设工程项目的分包招标机制，明确业主在分包招标中的监管地位，完善工程项目的施工招标体系，已成为当务之急。
2、建设工程项目分包招标的法律依据
招投标是招标方有组织地通过技术经济评价，在多个投标单位中择优选择中标单位的方式，是招投标双方要约与承诺的法律过程。招投标作为社会经济活动中一种成熟的交易行为，具有明显的“公开、公平、公正”的特点。其交易程序的法定性，投标报价的一次性，交易决策的组织性在经济学上具有特殊的意义。
《招标投标法》调整的对象是中华人民共和国境内发生的招投标活动，既包括强制性招标，也包括自愿招标。国家和地方政府颁发的《强制性招标范围和规模标准》，是依法必须招标的内容，既包括总承包、专业承包的招标，也包括专业、劳务分包的招标。况且，自愿招标的选择余地更为灵活。
然而，从目前建设工程项目分包招标的情况看，由于《招标投标法》着眼于建设工程项目全过程的招标，招投标管理部门对限上工程的分包招标不再重视，对限下工程的分包招标更是无暇顾及，造成总承包、专业承包后的分包招标处于管理的“真空地带”。
《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》“提倡分包活动进入有形建筑市场，完善有形建筑市场的分包工程交易功能”，是推行总承包、专业承包后分包招标的纲领性文件。北京、天津、武汉、青岛、石家庄等市出台的《建设工程施工分包招投标管理办法》，是对国家《招标投标法》的深化和完善。因此，如何将总承包、专业承包后的分包招标纳入规范化管理，合法有效地开展分包招标工作，将是本文探讨的重点。
3、建设工程项目分包招标中几个重要问题的探析
3.1 建设工程项目分包招标中的招标人
所谓建设工程项目的分包招标，是指建设工程项目总承包后对专业工程或者劳务作业分包的招标，以及专业工程承包后对劳务作业分包的招标。
按照合同主体，总承包和专业承包招标的招标人是建设单位，即通常说的业主。而总承包后的专业分包、劳务分包招标的招标人是总承包单位；专业承包后劳务分包招标的招标人是专业承包单位。但分包招标的招标人并非全部可以自行办理分包招标事宜。
3.2 业主在建设工程项目分包招标中的法律地位
《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第七条“建设单位不得直接指定分包工程的承包人。任何单位和个人不得对依法实施的分包活动进行干预”。这条规定让人们产生了一个误区，从而“业主对总承包、专业承包后的分包活动是否有权监管”也成为长期争议的话题。
其实，业主直接指定分包承包人是唯一的，与业主要求总承包、专业承包单位在业主资信评估合格分包商中选择分包人是不可同日而语两个概念。而业主协助总承包、专业承包单位在业主资信评估合格的分包商中，通过招投标方式选择分包人更加不能算作干预分包的行为。
《建筑法》第二十九条“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。建筑工程总承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责；分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。
特别指出的是，总承包、专业承包单位往往利用建设工程分包项目的发包权，或因收受好处后高价分包，甚至高价分包给不具备资质的企业；或因片面追求“效益最大化”而压低分包价。这是造成工程领域腐败，以及违规分包、层层转包而引发的“豆腐渣”工程、商业贿赂案件的直接原因。因而，业主要实现对建设工程项目全过程的控制，对总承包、专业承包后的分包活动，除依法必须进行分包招标外，业主也对限下项目的分包招标，应确定具体的范围和规模标准，并要求总承包、专业承包单位进行分包招标。
3.3 建设工程项目分包招标的组织形式和交易平台的选择
建设工程项目分包招标的组织形式有两种，一是委托招标，二是自主招标。建设工程项目分包招标的交易平台有三种，一是政府的招投标交易平台，二是业主的招投标交易平台，三是总承包单位的招投标交易平台。
总承包、专业承包后的分包招标不同于业主的总承包、专业承包招标。《招标投标法》第十二条基于建设单位作为招标人时，规定“招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜”。但由于总承包、专业承包单位不是建设工程项目的出资人，因而以总承包、专业承包单位作为招标人而自行办理分包招标事宜的条件比建设单位作为招标人而自行办理招标事宜的条件更为严格。
笔者认为：以总承包单位作为招标人的分包招标，达到规定资质并具有编制招标文件和组织评标能力的可以自行办理分包招标事宜，达不到的实行委托分包招标；以专业承包单位作为招标人的分包招标一律实行委托招标。在招投标交易平台选择上，对国家强制性的分包招标进入政府建立的招投标交易平台进行交易；根据业主要求进行的限下项目的分包招标，除总承包单位符合自行办理分包招标事宜条件而进入总承包单位建立的招投标交易平台进行交易外，其他分包招标一律进入业主建立的招投标交易平台上进行交易。