怎样实施国家建设项目竣工决算审计
国家建设项目，是指政府、国有企事业单位投融资或者投融资为主的基本建设项目和技术改造项目。
竣工决算审计，是指建设项目正式竣工验收前，审计机关依法对建设项目竣工决算的工程造价、财务收支、管理过程的真实、合法进行的审计监督及其效益评价。
一、加强国家建设项目审计势在必行
1、项目管理的复杂性需要加强国家建设项目审计。由于国家建设项目管理活动的复杂性，且监督体系乏力。与国家建设项目规模迅速扩大的现实极不适应，使得国家建设项目和建设领域极易成为腐败滋生的“温床”，绝对的权力必然带来严重的腐败。不仅败坏了国家的声誉，而且降低了国家建设资金的投资效益，投资浪费成了最大浪费。加强对国家建设项目的审计，从投资项目的真实性、合规性和效益性入手进行审计监督，使公共财政资金投向更加合理，效益更加明显。
2、社会的强烈呼声需要加强国家建设项目审计
综观近几年来所揭露出来的腐败案件，多与国家建设项目相关，人民群众对国家建设项目中的弄权捞钱现象深恶痛绝。加强国家建设项目管理、监督包括审计监督势在必行。
二、怎样实施国家建设项目竣工决算审计
国家建设项目竣工决算审计的主要内容，应当突出“三审”即审计工程造价，审计财务收支，审计管理过程三条主线，其中工程造价的审计为其重要环节。达到把该减的投资减下来，把管理行为规范起来，把大要案件线索揭露出来。
㈠审前准备
审前准备的主要任务是熟悉政策、资料收集与器具准备。
1、应当有选择地熟悉的政策法规主要有：《审计法》、《经济法》、《合同法》、《建筑法》、《招投标法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《建筑工程质量管理条例》、《国有建设单位会计制度》、《公路经营企业会计制度》、《高速公路公司财务管理办法》、《基本建设财务管理若干规定》、《财政部关于理解《基本建设财务管理规定》执行中有关问题的通知》、《建设项目审计处理暂行规定》、《重庆市政府投资项目管理办法》、《重庆市国家建设项目审计办法》以及相应定额、计量规则文件等。
2、应当从建设主管单位即被审计单位收集以下资料：
⑴公司基本资料。包括公司营业执照及资质等级、机构设置图及人员组成名单、内部控制制度文件及执行情况的相关证明材料、会议纪要及相关文件。委托审计合同及审计（核）报告。
⑵工程资料。主要是基本建设程序资料，包括立项、可行性研究批复、初设概算批复情况等相关文件资料，交工验收和工程质量验收报告等相关资料；招投标文件及评标文件，单项（分项）工程合同文件，工程变更相关制度或管理办法，所有工程变更资料，委托结算合同、已结算工程的工程结算书，工程结算台账，所有竣工资料包括监理单位的中间计量支付书等。
⑶财务资料。主要是年度资金计划、年度财务报表、财务竣工决算报表及报表说明和相关会计凭证；银行开户证明等相关资料；资金使用相关资料；重大会计政策选用及变动情况，提供相关资料并说明原因等。
⑷征地拆迁资料。主要有委托征地合同，用地批准文件、建设用地许可文件、勘界资料、房屋拆迁评估资料、土地权证，剩余土地处置说明，征地拆迁费用结算清单等。
为总体把握项目的建设管理概况，必要时，可责成被审计单位即建设主管单位提供自查报告。自查报告的主要内容应当包括：
⑴项目概况。主要有项目简介。项目建设单位（代理建设单位）概况：经济性质、经营范围、管理体制、主管部门、财政财务隶属关系；机构设置及人员编制情况、相关内部控制制度及执行情况；重大决策及变动情况、以往接受审计情况。
⑵项目实施情况。主要有三项：①工程部分。项目基本建设程序、建设管理、工程完成情况；单项（分项）工程招投标情况、投标方式、评标方案、评标结果等；单项（分项）工程合同签订情况；工程变更情况；工程结算情况、工程竣工资料形成情况；②征地拆迁情况。征地拆迁组织方式、征地拆迁基本情况，包括批准面积、勘界面积、实际征地面积、实际用地面积、剩余土地处置情况、征地拆迁费用结算情况；③财务部分。会计核算方式及执行会计制度的情况、重大会计政策选用及变动情况、投资完成情况、资金来源及到位情况、银行账户开设及贷款情况、资金拨付及管理情况、资金使用情况、财务竣工决算报表编制情况。
⑶项目自查情况。主要有工程结算、交工验收情况、环保验收情况、自查中存在的问题。
3、在器具准备中，应当准备相关软件和钢尺、皮尺、数码相机、GPS卫星定位系统、钻孔取芯仪、激光测距仪、工程面坡物探仪、核子密度仪等仪器设备。
在上述准备基本完备的情况下，再结合审计力量配备情况，制作《审计实施方案》。
㈡现场审计
1、审计工程造价。工程造价，在国家建设项目中，比重极大，且系问题多发部位，应作为国家建设项目竣工决算审计的重要环节。审计除把握一般的“识图、算量、套定额、取费用”工作，防止高估冒算工程量、重复计算工程量、遗漏变更减项、重套定额、高套定额、混用定额、乱换定额、不套定额、多计材差、高套取费标准等问题发生。做到核准工程量、套实工程定额、把好取费关外，还应注意以下环节：
⑴审查合同履行的完备性。①合同条款的完备性审查。核对合同是否合法、有效。结合招投标文件重要条款，核实其内容是否完整、真实，文字表达是否严谨、准确，合同条款有无违规、欺诈或有损于甲方利益的条款，合同未尽事项的限制性约定（如工程算量方法、价格计算方法、材料设备质量的限制性约定等）；②合同约定工程数量的审查。核对合同约定的施工项目是否按计划实施，完成项目与合同约定项目是否一致，有无缺项、漏项；③合同约定工程质量的审查。核对合同约定的工程质量、工程期限、材料工艺质量效果是否落实，审查实际完成的项目是否达到合同约定要求，有无偷工减料、名不符实的情况。
⑵注重亲历现场核对。审计中，除按前述“审查合同履行的完备性”办法对所收集资料进行核对外，审计人员还应当亲历施工现场，对工程数量、质量采取测量、丈量、取样、检验等方法核对，审查项目实物与项目资料是否一致。
⑶关注变更项目审核。①对变更签证进行合理分类。即按照隐蔽工程、设计变更、施工组织变更、零星记工、材料价格签证等进行分类，认真审查，从中剔除重复签证和不引起费用变化的变更项目。②对变更手续进行核对。主要是“三看”即：看工程变更签证的管理是否正规即是否符合本工程变更相关制度或管理办法，看签证人的身份（甲方、乙方、工程监理等人员及其相关机关）是否符合规定，看变更是否做到当时发生、当时确认、当时签证。③对变更签证进行现场核对。对施工组织变更签证除隐蔽工程外，还应当到现场进行逐项核对，同时对建设主管单位现场施工管理人员及一些知情人员进行详细了解。做到认证真实、可靠。
⑷合理确定材料变价。①全程跟踪，动态监督。审计机关力争建立动态的建筑材料价格、劳务价格信息库备用。②合理确定材料价格变动的原则：一是对采用固定价格合同的工程项目，当材料实际价格超过合同预算的一定比例时，其价差由建设单位承担；二是约定采用可调价格合同进行结算的工程，可按照当地造价信息部门发布的材料价格和方法进行调整；三是因建设单位原因致使工程进度拖延遇上材料价格上涨的，施工单位可向建设单位申请以签证的形式来补偿所造成的损失；四是因施工单位原因造成工期拖延而遇上材料价格上涨的，所增加的费用由施工单位承担；五是因不可抗拒的外在原因造成工期拖延而遇上材料价格上涨的，由甲乙双方协商解决；六是由极特殊原因造成、双方协商又不能解决的，可到当地造价信息管理部门协调，协调不成的可通过法律程序解决。
2、审计财务收支。主要审查项目间接费用的真实、合规性，建设资金的计划、到位、使用、管理和建设项目概算执行情况三个方面。
⑴间接费用的真实、合规性审计。主要通过建设单位会计中的“待摊投资”、“其他投资”科目或者未列帐费用单据中列支的立项审批前期费、土地征用费、撤迁补偿费、勘察设计监理费、项目管理费等费用是否真实，是否符合国家建设项目、以及本建设项目的现行费用管理规定。如财政部《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）对建设单位管理费有明确的控制要求，即实行总额控制，分年度据实列支；对业务招待费支出也有不得超过建设单位管理费总额的10％的规定；施工现场津贴标准比照当地财政部门制定的差旅费标准执行等规定。超标的费用则要求建设单位用自有资金归垫。又如重庆市《政府公益性项目建设管理代理费总额控制数费率暂行规定》：一是建设管理代理费开支范围和标准，参照建设单位管理费执行；二是建设管理代理费列入项目总投资，并按基本建设程序管理。凡实行建设管理代理制的项目，总投资中原则上不得再列建设单位管理费。若建设单位确需发生建设单位管理费，需报经财政部门审核批准列支；三是代理机构投标所报的建设管理代理费或取费率不能超过以下限额：总投资1000万元以下项目，最高费率为2%；总投资5000万元以内项目，最高费率为1.5%；总投资1亿元以内项目，最高费率为1%；总投资5亿元以内项目，最高费率为0.8%；总投资10亿元项目，最高费率为0.2%。
⑵资金计划、到位、使用、管理情况审计。①资金来源情况。通过查阅建设项目可行性研究报告、初设概算批复以及历年基建投资资金计划，掌握建设项目的资金来源和性质，判断来源是否合法。②资金到位情况。通过对照有关文件查明建设资金是否按照计划及时足额到位。要特别注意对实行资本金制度的经营性建设项目资金到位情况的审计。如果发现建设单位将已存入银行的资本金挪作它用的，在投资者未按规定予以纠正之前，审计可建议银行停止对该项目拨付贷款。对资本金来源不符合有关规定，弄虚作假，以及抽逃资本金的，要根据情节轻重，对有关责任者处以行政处分或经济处罚，必要时停缓建有关项目。③资金使用管理情况。项目建设投资规模大，周期长，资金管理的环节多，资金结存时间相对较长，侵占、挪用资金的违规现象时有发生，成为建设资金管理中比较突出的问题。由于银行存款是货币资金的主要存在形式，必然也就成为审计的重点。主要看有无违规担保、挤占挪用等现象。
⑶建设项目概算执行情况审计。对照工程概算和工程实际执行情况，审查概算外擅自增减项目，或扩大规模、或提高标准等原因造成投资超概算的问题，并分析其原因及影响。审计中注意把握：①将批准初设概算与工程结算仔细对比，严格区分概算内工程内容和概算外新增项目。对概算外新增项目，除了审核工程结算的真实性外，还应对它产生的合法性进行审核。②在工程其他费用审核中，应根据项目的情况鉴别批准初设概算中的其他费用是指令性的或指导性的。无特殊规定的，对于超概算的其他费用应分析原因，分别处理一是对在批准初步设计外，经批准新增工程内容而增加的其他费用，应结合相关合同确认新增费用，并将其列入概算外增加费用；二是对未经审批擅自新增项目而增加的其他费用，以及擅自提高标准增加费用应予以调出。③审计确认的竣工决算严重超概或大幅节约的应高度谨慎，根据审计署《政府投资项目审计管理办法》第七条的规定应根据初步设计批准的工程内容，对批准初设概算进行复核，将实际完成工程内容与设计内容比较，分析严重超概或大幅节约的原因，并在此基础上作出客观、公允的评价。④根据《建设项目审计处理暂行规定》的规定，一是责成调整相关账目，冲减工程成本，二是如果问题虽属概算文件未包含的内容，但对项目而言有其合理性，建议被审单位按法定程序上报有关职能部门审批。
3、审计管理过程。对国家建设项目的管理，现行政策法规规定一般有以下过程。主要有：合规的立项批复及其概算、财政监督预算、招投标发包建设项目、工程质量监理、政府采购或招标采购材料设备、竣工决算审计、工程质量保证金、合规的工程款结算票据等过程及其具体要求，等。
但是，社会、经济现象的复杂性，程序违规的问题不时出现。国家建设项目“管理过程”的审计，本着“严谨细致，保证质量”的精神，除注意以上过程及其要求的检查外，还应当关注以下十个方面。
⑴“立项批复”的合规性。除检查“立项”与“批复”各程序的材料、手续外，还应关注《可行性研究报告》的技术、经济指标和土地征用、撤迁补偿标准是否存在侵害群众利益的问题。
⑵测量与设计及其对设计的审核。现在有的工程设计过粗，甚至设计不到现场；业主单位缺乏审查设计的工作环节。造成频繁更改设计，边施工边设计，包干后超投资预算的问题普遍。审计时应当注意“变更签证”的合理性和手续的完备性即是否经甲、乙双方、工程监理签章。
⑶科学、合理预算。目前存在的问题是：县域范围及其以下单位工业民用建筑这一块尚有机构采集、发布建材价格；但是道桥工程、水电安装、土地治理等工程类别本地尚没有机构来做价格采集、发布的工作。就是关于工业民用建材价格的采集、发布中，也没有分技术等级的劳动工资平均价格。并且，项目预算多由建设主管单位组织进行。笔者参照“财政评估”的规定认为，国家建设项目的预算不宜完全由建设主管单位确定，应当经财政部门审核，确定发包项目的最高限价；同时对在建工程增量、增价较多的项目，宜仍由建设单位以外的管理、监督部门来审核。
⑷造价预算员的选定。应当建立预算员队伍库，随机抽选确定项目的预算人员。审计应当关注是否“随机抽选”。
⑸建立评委库及其科学评价发包项目。应当：①建立一定结构比例的、由工程技术、造价技术、财务、管理各类人员组成的评委库，尤其工程技术、造价技术人员要有较大比重。当项目需要时，随机抽选评委；②实行“结构化评分”办法，即建立比较科学的结构要素及其给定分值。其中，“结构要素”建立得是否科学、合理，具有举足轻重的作用。如材料结构中，“三材”固然重要，但是在装饰工程占了较大比重的情况下，就不应该只重视“三材”了；施工队有多少基本技术人员、有多少必要机具设备是否应当考虑进去？还有施工组织形式是不是也应考虑进去？ 审计后，或按已有的“评委人选”、“结构要素”规定进行处理，或就其合理性提出管理措施的建议意见。
⑹施工企业资质审查。现在的反映是：挂靠的企业多，借资质本子参与投标的多。应当结合审计调查，了解“施工队伍基本技术人员力量情况”、“必要机具设备情况”、“施工企业挂靠情况”、“有关资质情况”，列作审计评价或审计建议的依据。
⑺监督违标。社会上有反映，说“施工队互相串通、保证某队伍中标，未中标的可以从中标者那里得到一点补偿”。如果真是这样，看似公平竞争，实则又是另一种形式的暗箱操作。审计中注重外围调查，揭露弊端。
⑻杜绝转包、科学分包。现在的问题是，界定比较难。中标企业与其他企业签定工程施工合同是不是违法转包？签定分项工程施工合同是不是违法分包？笔者认为：中标企业再与其他具有资质的企业签定整体工程施工合同、并且从中赚取一部分利益应属违法转包；中标企业在自报的施工组织形式框架内，或符合工程量清单计价规范范围内，将中标项目的分项工程与其他企业签定施工合同，属正常分包；否则属违法分包。
⑼建设主管单位对工程质量、结算造价的再监督。建设主管单位对建设项目一般都实行了现场施工人员管理方式，问题是忽视了对现场施工人员的再监督。应当实行项目竣工或者分部、分项工程竣工即进行随机抽查复审办法，并建立误差评价机制，设定在一定期间内（如一年）发现某施工人员、结算人员几次超过误差范围，给予何种责任追究。审计则应关注建设主管单位是否采取了“再监督”措施。
⑽对工程监理、造价审计的监督。人都生活在社会中而不在真空中，工程监理人员、造价审计人员难免也会出问题。那么，严格现场审计，可以避免工程监理中的一些问题；严格审计复核可以避免造价审计中的一些问题。
㈢审计终结
国家建设项目的审计终结，除了按一般的审计程序实行现场审计资料汇总，审计组、审计业务会议集体审定审计报告，交换审计意见外，还应当注重以下环节的工作：
1、复核现场审计资料。国家建设项目审计的复核有别于其他审计事项（即财政财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计等）的复核。其他审计事项的资料收集，无论是审前调查的收集还是现场审计的收集，都不必要原原本本地复制被审计单位的报表、帐簿、凭证、文件、会议记录等所有资料；而国家建设项目现场审计的重要部分即造价审计部分，要求全面地收集建设项目的设计图、竣工图、工程量变更与核定、工程材料与工艺质量、定额套算、取费等级、相关文件等资料，这就为审计复核工作提供了可能。审、核分开，复核工作“再审一次”，可以纠正现场审计中的一些弊端。
2、审计评价的主要内容。国家建设项目的审计评价，除按通常审计事项进行真实、合规、效益评价外，还应当考虑反映以下要素：⑴前期工作的完整性、合法性。包括：立项审批、规划勘探设计及开工准备、概算编制、征用土地及搬迁补偿、等。⑵建设管理的合规性、有效性，包括：招投标、概算执行、损失浪费和质量隐患、内控制度、设备材料采购、合同及承包、工期、环境保护、等。⑶资金来源合法性和使用管理真实合规性。包括：资金来源及到位、使用、建设成本、工程造价、建设收入、税费计算、尾工及结余、运营及其效益、等。⑷评价项目投资绩效。包括：投资控制、质量、社会效益、经济效益、环境效益、等。
三、注意事项
基层审计机关实施国家建设项目竣工决算审计工作，一方面受制于造价专业技术人员严重缺乏，必要的定额等工具书籍、软件、测量、检验仪器严重缺乏的制约；另一方面，群众呼声、审计职能又要求加强这方面的工作。唯有艰难前行，有条件要上，没有条件创造条件也要上。目前行之有效的主要方式是“对外聘请中介机构、造价人员参与审计工作；对内选拔、培训造价专业技术人员”的两条腿走路方法。并注重外聘人员与内部工作的有机结合——国家审计为主体，社会中介作补充。
㈠外聘工作管理模式：随机选取中介机构
怎样确定外聘中介机构承担一定规模的国家建设项目的造价审计工作，以防止审计机关的不当行为？一些单位作了一些探索。如重庆市审计局采取了由“审计业务会议”审定审计内容、工作时限、审计经费，再由法规处主持、监察室等有关处室参加，从备选库中抽签抽选中介机构承担审计任务的方法，杜绝审计局领导人员个人说了算；长寿区审计局实行了商请监察局监督选定外聘中介机构承担审计项目的做法；石柱县审计局对一个项目的审计工作经费在1万元以下的，由主管科室就中介机构备选库的储备情况提出外聘中介机构承担工程造价审计任务的建议，经分管局长审核，再经局长审批确定；审计工作经费在1~5万元的，从备选库中抽签确定承担任务的中介机构；审计工作经费在5万元以上的，邀标确定。
㈡业务工作结合模式：国家审计为主体，外聘中介作补充
对外聘机构、人员的造价审计业务管理，有的单位经历了“委托审计+审计复核”、“审计牵头+外聘为主”和“审计负责+外聘参与”三个阶段。实践表明，应当突出第三个阶段。
1、审计组织：审前调查、审计方案、审计情况向建设单位及施工单位核对、审计报告都由审计机关的审计人员负责；现场审计由审计机关人员、外聘中介人员共同组成，由审计机关人员担任审计组长。
2、业务内容：外聘中介机构的人员主要负责工程造价审计，向审计机关提供《审计日记》、取证资料、审计底稿；并由委派的中介机构出具“造价认定书”；审计机关或审计人员负责建设项目的间接费用、资金计划到位使用管理情况的审计和“项目管理过程”的检查，并负责审前调查至审计报告各程序的程序性工作。
3、廉政建设：对外聘中介机构、人员的业务素质、职业道德，由审计机关考核评定，优胜劣汰；同时，审计机关应当清醒看到，国家建设项目审计比其他类型（财政财务收支、专项资金、经济责任等类审计）的审计更具“利诱风险”。因为其他类型审计的被审计对象是单位，利益相对不很直接；而且财务收支大都列帐反映，不便列支不当支出。而国家建设项目审计介于国家利益与私人利益之间，利益与包工头直接，容易贿赂有关人员获取非法利益；而且多数包工头不愿透露收支帐目。倘若审计人员经不起诱惑“妙笔生花”，国家财产就有可能遭受损失。因此审计机关应当加强外聘人员、内部人员执行审计工作纪律、审计廉政纪律包括“八不准”情况的检查监督，并原则要求审计人员不得单独与施工单位接触，与施工单位沟通审计情况时不得少于2人。
㈢加强审计机关造价审计专业建设，是顺利开展国家建设项目审计的关键
所谓专业建设，是指人力、书籍、软件，仪器、经费等方面的建设；所谓关键，无论是审计复核，还是现场作业，都必不可少造价专业技术人员。
人力方面：从县域未来国家基础设施建设、新农村建设和效益审计的发展趋势分析，一般的县级审计机关将需4~5名工程造价审计技术人员，并逐步培育为懂工程造价、懂财务审计的复合型人才。才能有效开展混合编组、直接审计与业务复核。
书籍方面：准备当地适用的建材信息、各类定额、工程量清单计价规范、工程建设标准强制条文、施工规范、平法图集、预制构件图集、投资审计实用手册等相关书籍资料。
软件方面：有选择地购置土建、安装、交通、装饰、钢筋算量、CAD图形算量技术等计算软件备用。
仪器方面：有选择地购置钢尺、皮尺、游标卡尺、数码相机等常用设备；在经费允许的条件下，还应当购置GPS卫星定位系统、钻孔取芯仪、激光测距仪、工程面坡物探仪、核子密度仪等仪器设备。
经费方面：宜采取由财政向审计机关安排国家建设项目审计专项工作经费。如果由被审计单位即建设主管单位支付外聘中介机构审计工作经费的做法，稍不注意，难免影响审计的独立性与公正性。