招标文件是工程招标的大纲，是向投标单位提供参加投标所要知晓的情况及必须遵守的纲领性文件，其质量的优劣直接影响到招投标活动、项目的实施与管理及最终的结算和决算。本文从多年政府投资项目审计实践入手，分析招标文件中时常存在的问题并剖析形成原因，提出相关建议。
一、招标文件的组成
招标文件按其功能可以分成三部分：一是招标公告或投标邀请书、投标人须知、评标办法、投标文件格式等，主要阐述招标项目概况和招标投标活动规则。二是工程量清单、设计图纸、技术标准和要求、合同样本等，全面描述招标项目需求，既是招标投标活动的主要依据，也是合同文件构成的重要内容，对招标人和投标人均具有约束力。三是相关参考资料，供投标人了解分析与招标项目相关的参考信息，如项目地址、水文、地质、气象、交通等参考资料。
二、招标文件存在的主要问题
笔者通过多年的政府投资审计实践发现，招标文件前后表述不一、与实践脱节的问题时有发生，主要体现在以下几点：
（一）招标文件须知中的投标报价部分和建设工程合同样本中的计价方式相矛盾。比如：某市政工程在招标文件中规定“降水费用由投标单位根据地质勘探报告及现场勘查情况自行考虑，进入投标报价，结算时除工程区域发生重大变化外，该项费用不予调整”，而在合同样本中却描述为“井点降水结算时，按照100元/套天（包括费用，已含税价、井点安拆费用，不含水电费用）进行计价，结算时单价不进行调整，工程按实际发生数进行调整”。两者结算方式明显矛盾，前者为固定总价包干，而后者则是按固定单价及实际发生的工作量结算。对招标文件中彼此矛盾的内容应以哪一款为执行依据？这会导致在结算时不同的利益主体站在不同的立场各执一词。
（二）工程量清单项目特征描述与设计图纸不一致。工程量清单在招标文件中具有极其重要的地位，是施工单位用于投标报价和最终结算的基础，而设计图纸是工程量清单编制的最主要依据。清单应严格按照设计意图编制，但笔者在审计工作中，屡屡发现两者自相矛盾之处。如：某一房建项目，设计图纸中明确规定砌筑砂浆为预拌砂浆，但工程量清单的项目特征中却描述为现场拌和砂浆；而招标文件的有关计价条款又规定：投标单位应认真查看设计图纸，结合工程量清单及设计图纸进行报价，结算时除工程变更外一律不得调整。该条款过分地加大了投标人的风险，回避了建设单位应承担的责任，给最终结算留下了隐患。
（三）招标文件与实际脱节。如某钢结构工程，设计图纸对钢结构的不同部位分别采用厚型、薄型、超薄型三种防火涂料，招标文件对防火漆规定了品牌范围。但由于建设单位、招标代理单位均未做好充分的市场调研，提供生产防火涂料的厂家并不生产厚型和薄型，为此，在施工过程中又耗费了大量的时间和精力进行市场调研，重新选择产品，既人为地增加了工作量，又影响了工期。
三、制约招标文件质量的主要因素
（一）客观原因：一是时间仓促。部分项目工期要求紧，建设单位必须在短时间内完成项目的各项前期手续，包括通过招投标确定施工单位，因此必须在短短几天内编制出一套长达数百页的招标文件，如此仓促的时间，难免忙中出错。二是招标代理单位水平参差不齐。政府项目招标代理单位的选取，会采用抽签的模式，这种模式虽客观地体现了公平公正，但无法确保每个项目都选到业务素质高的招标代理单位，这就极易造成招标文件编制的漏编、错编现象。
（二）主观原因：一是建设单位出于节约成本考虑，在招标文件中设置加大施工方风险的条款，同时又要考虑相关规定要求，难免顾此失彼。二是建设单位及招标代理单位各部门间的工作机制不顺畅，造成编制招标文件时各部分工作内容之间相互脱节，而编制单位又疏于总体把关，导致前后矛盾。三是相关人员责任心不强、专业水平不能胜任此项工作，同时也不排除出于私心故意而为。
四、提高招标文件质量的措施
（一）加强对招标代理单位的管理。建设单位在选择招标代理单位时，应对其技术、力量、人员素质、过往业绩提出明确要求，必要时设置答辩环节，确保高素质的单位参与到招标工作中。在实施过程中应加强对招标代理机构的考核力度，屡犯错误或者出现过严重错误的代理机构应列入黑名单。
（二）建立顺畅、合理的工作机制。无论是建设单位还是招标代理机构，都要通过顺畅、合理的工作机制，使不同的部门之间能相互把关、彼此监督，确保招标文件的每一部分内容都能接受全覆盖的监督、审核，不留死角。
（三）工程量清单及标底的审核不能流于形式。工程量清单和标底均是招标文件的重要组成部分，是承发包人最终确认工程结算价的依据。建设单位应安排内审部门或委托与招标代理机构不同的造价咨询单位对工程量清单及标底进行审核，对其严谨性、准确性、完整性进行实质性把关，不能流于形式。
（四）充分用好答疑环节。招标过程中应设置答疑环节，供投标人提出招标文件中的疑问。答疑环节应留有充裕的时间，不能走过场，对于投标人提出的每一个问题，都要认真对待，合理解答，及时更正投标人发现的问题。